Новое публичное управление

Артикуляция интересов

Г. Алмонд, Дж. Пауэлл, К. Стром, Р. Далтон

 

В каждой политической системе существуют определенные меха­низмы, посредством которых граждане и социальные группы выража­ют свои нужды и требования к правительству. Этот процессартикуля­ции интересов может принимать многообразные формы. Возможно, самая простая из них — обращение индивида с прошением к члену муниципального совета или правительственному чиновнику, а в тра­диционной системе — к сельскому старосте или племенному вождю. Обязательным компонентом процесса артикуляции являются также коллективные действия различных групп граждан. В более крупных политических системах важнейшим инструментом продвижения по­литических интересов выступают индивиды, объединенные в фор­мальные группы интересов.

На протяжении последних ста (или около того) лет по ходу ус­ложнения внутренней структуры обществ и расширения масштабов правительственной активности пропорционально возрастали количе­ство и разнообразие форм артикуляции интересов. Граждане объеди­няют свои усилия для борьбы за реализацию местных и общенацио­нальных нужд, начиная с обеспечения их деревни чистой водой до введения государственных стандартов чистоты воды. Социальные дви­жения вовлекают граждан в обсуждение столь несхожих между собой проблем, как защита прав коренных народов Амазонки и использова­ние ядерной энергии. Штаб-квартиры групп интересов, временами насчитывающие несколько тысяч сотрудников, имеются в Лондоне, Вашингтоне, Токио, Риме и в других столицах. Здания, где они рас­полагаются, иногда не менее внушительны, чем те, в которых нахо­дятся ведущие правительственные учреждения. В странах с влиятель­ными местными правительствами группы интересов действуют также на региональном и местном уровнях.

В этой главе рассматриваются разнообразные способы выражения и представительства политических интересов в политических системах. В ней обсуждаются как прямые и неформальные формы граждан­ского действия, так и более институционализированные виды арти­куляции. Например, в большинстве стран, где такая артикуляция раз­решена, для выражения интересов соответствующих социальных групп создаются рабочие союзы, ассоциации предпринимателей, фермеров, врачей, юристов, инженеров, учителей и т.п. Именно опираясь на эти формы артикуляции интересов, подавляющая часть политических си­стем и определяет в конечном счете, чего жаждут от своего прави­тельства социальные группы и общественность.

 

Гражданское действие

До того как вступают в игру политические институты и полити­ческие процессы, все мы изначально — члены общества. На протяже­нии всей нашей жизни мы взаимодействуем с семьей и друзьями, выражаем свои интересы и потребности, сотрудничаем с другими индивидами ради достижения наших целей. Эти свойственные людям модели социального взаимодействия переносятся в политику.

В процессе артикуляции интересов граждане могут использовать обширный набор методов, чтобы высказать свои пожелания, требо­вания и мольбы относительно политического курса (табл. 4.1). Наибо­лее распространенная форма гражданского участия, которая присутствует и во многих авторитарных системах, - голосование на выборах. Выборы обеспечивают основания для выражения общественностью своих интересов, а также для коллективной оценки прежних действий прави­тельства и коллективного решения по поводу будущего политического курса государства. Но хотя через данный механизм отбирается полити­ческая элита, его влияние на политический курс часто бывает смазан­ным. Одна из причин такого положения вещей заключается в том, что в ходе выборов затрагивается слишком много разнообразных проблемных сфер. Кроме того, в период между выборами должностные лица могут отклониться от пути, обозначенного предпочтениями избирателей.

Иная форма артикуляции интересов возникает тогда, когда люди объединяются с другими членами своего сообщества ради удовлетво­рения общих социальных или политических нужд (например, родите­ли совместными усилиями пытаются добиться улучшения местных школ или жители того или иного населенного пункта демонстрируют озабоченность уровнем его развития). Эти виды деятельности обычно имеют отчетливо выраженную политическую направленность и ока­зывают прямое давление на лиц, принимающих решения. Подобные формы групповой активности встречаются как в демократических, так и в авторитарных системах, хотя в последних арсенал доступных методов нередко бывает ограничен теми, которые не предполагают открытого противостояния властям.

Иногда в артикуляцию интересов оказываются вовлечены лишь отдельные индивиды и члены их семей, как это бывает в случаях, когда ветеран обращается в своему конгрессмену с просьбой помочь в получении пенсии или домовладелица требует от районного руково­дителя местной партии позаботиться о том, чтобы подъезды к ее жи­лью регулярно очищались от снега. Такого родаличные контакты по поводу интереса существуют в политических системах всех типов, в том числе авторитарных. Однако выражаемые посредством данного механизма интересы, как правило, сводятся к нуждам конкретного индивида либо небольшой группы людей.

Способы выражения интересов и политических требований не­редко могут выходить за общепринятые политические рамки и вклю­чать в себя акции протеста или другие виды прямых действий. Стихий­ные митинги возмущенных жителей трущоб, общественные выступ­ления, низвергнувшие коммунистические правительства в странах Восточной Европы, акции защитников окружающей среды из «Грин­пис» — все это примеры того, как политический протест может фоку­сировать политические интересы и влияние. Протест и иные формы прямых действий обычно относятся к числу весьма сильных средств воздействия, которые в состоянии как мобилизовать общественность, так и оказать непосредственное давление на элиты; эти формы актив­ности зачастую тоже бывают крайне насыщенными по своему поли­тическому содержанию.

Суммируя, можно сказать, что перед гражданами открыто мно­жество путей для выражения их политических интересов и каждый из этих путей имеет свои особые характеристики.

 

Формы участия граждан

Степень участия граждан в политической жизни существенно ва­рьируется в зависимости от формы активности и типа политической системы. В табл. 4.2 приведены примеры различных видов гражданско­го участия в пяти странах — в США, Великобритании, Германии, Франции и бывшем Советском Союзе. Из таблицы видно, что обще­принятые формы политического участия так или иначе связаны с электоральным процессом: явка на выборы, попытки повлиять на голосование других людей, сотрудничество с политическими партиями. Поскольку выборы являются самой распространенной формой вовле­чения граждан в политический процесс, они играют важную роль в артикуляции интересов. Во время выборов граждане открыто выска­зывают свои мнения по поводу текущих проблем через разговоры, посещение митингов, участие в избирательных кампаниях, а то и просто сообщают их лицам, проводящим социологические опросы. Конечным выражением предпочтений индивидов становится их элек­торальный выбор. Вместе с тем выборы выполняют и множество дру­гих функций: агрегации политических интересов (см. главу 5), рекрутирования политических элит и даже воспитания у граждан полити­ческих ценностей и предпочтений в процессе электоральной борьбы.

Демократии замечательны тем, что там конкурентные выборы предоставляют всем гражданам важные политические ресурсы. Соеди­ненные Штаты выделяются среди демократий довольно низким уров­нем участия в общенациональных выборах: и европейцы (с их давним демократическим опытом), и россияне (которые только-только позна­комились с демократическими выборами) участвуют в голосовании чаще американцев. Но, как показывает таблица, низкие уровни явки амери­канцев на выборы отнюдь не свидетельствуют об их апатии. Американ­цы значительно чаще, чем англичане, пытаются повлиять на электо­ральный выбор других людей и гораздо более склонны работать на ту или иную партию или кандидата, нежели те же англичане или немцы (обсуждение политической активности в США).

Однако электоральная активность — отнюдь не единственная форма реализации усилий общественности, направленных на выражение политических интересов и влияние на государственный курс. Непос­редственным методом артикуляции политических интересов и воздей­ствия на политический курс выступает и политическая деятельность на низовом уровне, т.е. объединение людей для совместного решения об­щих проблем. Алексис де Токвиль видел в подобных акциях, исходящих из самой гущи общества, основу демократической политики. Сегодня такого рода активность часто отождествляется с характерными для бо­гатых обществ формами участия средних слоев — с различного рода коммунитарными ассоциациями и группами по защите общественных интересов, но групповая активность как форма политического участия возможна в любой стране [I]. Индийские крестьяне, совместными уси­лиями строящие общественный туалет или проводящие в свою дерев­ню электричество, туземцы, защищающие свои права на землю, — все это тоже примеры коммунитарного действия.

Табл. 4.2 фиксирует также тот факт, что в индустриально развитых демократиях групповая активность стала одной из распространенных форм политического самовыражения. Почти треть американцев, а также заметная доля европейцев объединяются со своими согражданами для решения некой коммунитарной проблемы. Имеются косвенные свидетельства того, что подобные формы активности регулярно исполь­зуются и в развивающемся мире, хотя и не так часто, как в передовых странах.

Наверное, самой выразительной и зримой формой гражданской активности является участие вакциях протеста, демонстрациях или других видах прямого действия. Есть ли лучшие способы артикуляции своей заинтересованности в предотвращении загрязнения окружающей среды, нежели водружение знамени борьбы за экологию на задымляющую воздух трубу, проведение массовой демонстрации вне стен парламента или бойкотирование тех, кто повинен в отравлении природы? Стимулом к участию в политическом протесте могут высту­пать два совершенно разных обстоятельства. С одной стороны, к акци­ям протеста и иным формам прямого действия часто прибегают инди­виды, которые лишены (или которым кажется, что они лишены) доступа к легитимным политическим каналам выражения своих инте­ресов. Периодические беспорядки среди жителей трущоб, массовые выступления протеста в Восточной Европе в конце 1980-х годов, ак­ции протеста чернокожего населения Южной Африки против апарте­ида иллюстрируют тот факт, что протест нередко становится после­дним средством обездоленных. С другой стороны, мирные формы про­теста все чаще используются молодыми и хорошо образованными гражданами западных демократий. Для многих граждан демократичес­ких стран акции протеста — это продолжение «нормальной» полити­ки другими средствами.

Значительной части населения большинства рассмотренных в табл. 4.2 стран приходилось подписывать петиции, и эта форма поли­тического действия стала настолько привычной, что уже не может считаться неконвенциональной. Приблизительно от 10 до 15% граж­дан США и Германии когда-либо принимали участие в дозволенных законом демонстрациях. Протестные акции используются сегодня многими секторами общества [2]. Среди граждан упрочившихся де­мократий сильнее всего вовлечены в протестную активность францу­зы, свыше четверти которых сообщают, что они так или иначе уча­ствовали в акциях протеста. Эти цифры отражают как присущие Фран­ции традиции общественного протеста, так и тот факт, что ее жителям часто бывает крайне сложно добиться внимания со стороны и пра­вых, и левых правительств большинства. Что же касается граждан Со­ветского Союза, то лишь 4% из них признавались в участии в акциях протеста. Это объясняется тем, что подобного рода действия переста­ли жестко подавляться правительством лишь за несколько лет до рас­пада страны. Учитывая нынешние обстоятельства, в том числе широкое недовольство народа при высоком уровне образования, отсутствии упо­рядоченной партийной конкуренции и ослаблении правительствен­ного контроля, можно предположить, что в дальнейшем размах протестной активности в России и других государствах, возникших на развалинах СССР, в частности на Украине и в Белоруссии, будет расти.

Из всего вышесказанного следует, что гражданское участие отража­ет способы использования гражданами с различными установками уча­стия существующих в рамках данной политической системы возможно­стей. В странах с активно действующими политическими партиями и конкурентными выборами граждан можно мобилизовать для участия в электоральном процессе; там же, где подобные формы участия огра­ничены, люди нередко обращаются к таким средствам выражения своих предпочтений, как групповая активность и акции протеста.

Кросс-национальные исследования показывают, что по мере по­вышения образовательного уровня и социального статуса возрастает и склонность к использованию разнообразных возможностей для уча­стия в политической жизни. У хорошо образованных индивидов с от­носительно высоким социальным статусом обычно вырабатываются стимулирующие участие установки, такие, как вера в эффективность своих действий и чувство гражданского долга [3]; вместе с тем они обладают личными ресурсами и навыками, которые легко преобра­зуются в политическую включенность, если того требуют долг или нужда. Опыт и уверенность в своих силах особенно важны, когда речь идет о сложных видах политической активности, например о созда­нии новых групп или о продвижении на пост лидера некой организа­ции. При более простых формах активности, скажем при участии в голосовании или при личных контактах с должностными лицами, эта закономерность выражена слабее. Тенденция к доминированию обес­печенных в различных сферах политического участия сильнее прояв­ляется в обществах, подобных Соединенным Штатам Америки, с рыхлыми партийными организациями и слабыми объединениями ра­бочего класса (вроде профсоюзов), где нет партий, отчетливо апеллирующих к интересам низших слоев. В странах с более мощными рабо­чими партиями и профсоюзами могут развиться организационные сети, которые в известной мере уравновесят преимущества преуспевающей категории граждан в плане информированности и осведомленности.

 

Группы интересов

Более институционализированные формы артикуляции интересов возникают в результате деятельности социальных и политических групп, представляющих интересы своих членов. В отличие от индиви­дуального гражданского действия, группы интересов обычно имеют прочную организационную базу и нередко располагают штатом про­фессиональных сотрудников, обеспечивающих группе экспертные знания и представительство. Кроме того, группы интересов часто уча­ствуют в политическом процессе, имея своих представителей в сове­щательных правительственных органах и давая показания на парла­ментских слушаниях. Группы интересов различаются по структуре, стилю деятельности, способам финансирования и базе поддержки, и эти различия могут серьезным образом сказываться на политической, экономической и социальной жизни страны.

 

Неупорядоченные группы

К категориинеупорядоченных (anomic) обычно относятся стихий­ные группы, которые внезапно образуются, когда значительное чис­ло индивидов сходным образом реагирует на фрустрацию, разочаро­вание и другие сильные эмоции. Это весьма неустойчивые образова­ния, которые неожиданно возникают и неожиданно сходят на нет. Когда известия о действиях правительства затрагивают глубинные эмоции или в обществе разносится слух о какой-то новой несправед­ливости, без всякой предшествующей организации и предваритель­ного планирования находящиеся в состоянии фрустрации индивиды могут вдруг выйти на улицы, дабы выразить свой гнев. Их действия зачастую приводят к насилию (как, впрочем, и протестные действия, отмеченные в табл. 4.2), но такой поворот событий отнюдь не неизбе­жен. Однако там (и особенно там), где нет организованных групп или такие группы лишены адекватного представительства в политической системе, любая случайность или появление лидера способно раздуть тлеющее недовольство, превратив его в бушующий пожар. Затем мо­жет произойти взрыв, и развитие событий примет относительно не­предсказуемые и неконтролируемые формы.

По имеющейся информации, в некоторых политических систе­мах, в том числе в политических системах Соединенных Штатов, Франции, Италии, Индии и ряда арабских стран, насильственные действия и спонтанное неупорядоченное поведение имеют весьма широкое распространение [4]. Такого рода практика часто предпола­гает не столько спланированные и организованные акции протеста институционализированных политических групп, сколько стихийные общественные демонстрации или акты насилия. В других странах по­добные нарушения общественного порядка встречаются крайне ред­ко. Традиции и наличие образцов неупорядоченного поведения помо­гают перевести фрустрацию в действие.

Например, во Франции акции протеста стали частью политичес­кой традиции. Так, в конце 1960-х годов французское правительство едва не пало в результате выступлений протеста, которые начались, когда студентам университетов было запрещено принимать в своих ком­натах в общежитии лиц противоположного пола. Вскоре к студенческим выступлениям присоединились другие недовольные французы и фран­цуженки. Стимулом к общественным волнениям может также послу­жить чувство гнева, вызванное убийством популярного политического лидера или каким-то другим трагическим событием. В частности, мы обычно сталкиваемся с относительно стихийными общественными де­монстрациями, когда одна нация предпринимает какие-то враждебные действия по отношению к другой. «Дикие» забастовки (т.е. стихийные забастовочные действия локальных групп рабочих, в отличие от орга­низованных акций общенациональных союзов), издавна присущие бри­танской профсоюзной среде, часто происходят и в таких континенталь­ных европейских странах, как Франция, Италия и Швеция.

Временаминеупорядоченные группы представляют собой подмно­жество независимых индивидов, принадлежащих к некой более ши­рокой социальной категории, например к расовой или этнической группе. Так, в 1992 г., после того как были оправданы полицейские, обвинявшиеся в жестоком избиении подозреваемого афроамериканца, в населенных меньшинствами пригородах Лос-Анджелеса произош­ли волнения и погромы. Аналогичным образом, в 1992 г. начались бес­порядки в Тунисе, когда ряд исламских фундаменталистов выступил с протестом против аннулирования правительством результатов недавних выборов. Мы квалифицируем подобные события как акции неупорядоченных групп, поскольку они не были организованы или спланированы, а также потому, что после их окончания участвовав­шие в них группы снова распались на отдельных индивидов.

В период с 1988 по 1990 г. по всей Восточной Европе прокатились демонстрации, акции протеста и восстания в поддержку демократии. Долго подавлявшееся недовольство прорвалось наружу, и произошло это довольно спонтанно, когда граждане осознали, что Советский Союз больше не будет помогать репрессивным местным режимам и что у многих восточноевропейских правительств уже нет ни воли к подавлению инакомыслящих, ни необходимых для этого военных ре­сурсов. Известия о выступлениях в других местах стимулировали ак­ции протеста, давали образцы аналогичных действий, и каждый но­вый успех усиливал воодушевление.

Вместе с тем следует проводить четкое различие между неупоря­доченным политическим поведением и акциями, которые на деле являются результатом тщательного планирования со стороны органи­зованных групп. Например, демонстрации французских и английских фермеров перед штаб-квартирой Европейского союза в Брюсселе, хотя и были во многом обусловлены возмущением и негодованием, имели мало общего со стихийными выступлениями.

 

Неассоциативные группы

Подобно неупорядоченным группам,неассоциативные группы (nonassociational groups) редко бывают хорошо организованы, и их ак­тивность имеет эпизодический характер. Они отличаются от неупорядо­ченных групп тем, что в их основе лежит общность интересов, связан­ных с этнической принадлежностью, местом проживания, вероиспове­данием, родом занятий, а также, возможно, с кровным родством. Вследствие этих постоянных экономических и культурных связей неас­социативные группы устойчивее неупорядоченных. Некоторые подгруппы внутри крупных неассоциативных групп (например, группы черноко­жих или рабочих) могут выступать в качестве неупорядоченной груп­пы, как это произошло, например, во время стихийных беспорядков в Лос-Анджелесе в 1992 г. Во всем мире этничность и религия, равно как и род занятий, являются мощными факторами идентификации и могут служить основанием для коллективной деятельности.

Существуют две особо интересные разновидности неассоциатив­ных групп. К одной из них относятся очень большие группы, лишен­ные формальной организации, хотя их члены осознают, возможно, смутно, свои общие интересы. Многие этнические, региональные и профессиональные группы попадают в эту категорию. Подобные группы бывает очень сложно организовать. Некоторые их члены нередко оди­наково подходят к той или иной проблеме, но при этом среди них может не найтись людей, которые сочтут, что затраты труда и времени, необходимые для организации других членов группы, в достаточ­ной мере окупятся. Кроме того, если некие значимые коллективные блага — например, отмена дискриминационного законодательства или очищение загрязненных водных источников — будут завоеваны, ими будут пользоваться и те, кто не приложил никаких усилий для их достижения, т.е. так называемые «халявщики». Поэтому многие предпочитают ждать, когда желаемое само свалится им в руки, не беря на себя расходов и риска, связанных с активными действиями. Изучение подобного родапроблем коллективного действия крайне полезно для понимания того, почему некоторые груйпы (включая правительства и революционных ниспровергателей) становятся организованными, а другие нет, а также того, каким образом и при каких условиях можно преодолеть препятствия на пути коллективного действия [5].

Ко второму типу принадлежат небольшие деревенские, экономи­ческие или этнические подгруппы, члены которых непосредственно знакомы друг с другом. Маленькая, объединенная личным знаком­ством группа обладает рядом важных преимуществ и может быть весь­ма эффективной в некоторых политических ситуациях. Если ее члены тесно связаны между собой, а преследуемые ею цели непопулярны либо незаконны, такая группа может счесть целесообразным остаться неформальной или даже не привлекать к себе внимания вообще. В качестве примеров деятельности подобных групп можно привести забастовки и петиции студентов с требованием повысить стипендии и улучшить качество образования, обращения крупных землевладель­цев к некоему чиновнику с просьбой сохранить существующие рас­ценки на зерно или апелляцию родственников к государственному сборщику налогов с тем, чтобы тот создал режим наибольшего бла­гоприятствования для семейного бизнеса. Как показывают последние два примера, использование групповых связей и интересов нередко помогает поставить артикуляцию личных интересов на более посто­янную основу и повысить ее легитимность.

 

Институциональные группы

Политические партии, бизнес-корпорации, легислатуры, воору­женные силы, бюрократия и церкви часто оказывают поддержку осо­бым политическим группам или имеют специальных сотрудников, ответственных за представительство интересов группы.Институцио­нальные группы являются формальными образованиями и, помимо артикуляции интересов, выполняют другие политические или обще­ственные функции. В качестве корпоративных органов либо более мел­ких единиц в их рамках (парламентских объединений, группировок офицеров или духовенства, идеологических клик в бюрократии) по­добные группы выражают свои собственные интересы или представляют интересы других существующих в обществе групп. Влияние ин­ституциональных групп интересов обычно обусловлено силой их ис­ходной организационной базы — например, членов данного союза или входящих в состав корпорации фирм. Группа, опирающаяся на какой-то правительственный институт, имеет прямой доступ к ли­цам, определяющим политический курс.

В промышленных демократиях бюрократические и корпоративные группы интересов используют для влияния на политический курс свои громадные ресурсы и находящуюся в их распоряжении особую инфор­мацию. В Соединенных Штатах военно-промышленный комплекс вклю­чает в себя как персонал Министерства обороны, так и сотрудников оборонных предприятий, которые объединенными усилиями отстаива­ют высокие военные расходы. В большинстве демократий наиболее ак­тивными участниками процесса выработки политического курса пред­стают политические партии. Что же касается правительственной бю­рократии, то во многих обществах ее деятельность отнюдь не сводится к простому реагированию на поступающие извне сигналы: при отсут­ствии политических директив она нередко выступает в качестве само­стоятельного органа представительства интересов.

Неполитические институциональные группы также могут быть включены в политический процесс. В Италии, например, Римская ка­толическая церковь является институциональной группой интересов, оказывающей огромное влияние на итальянскую политику. Основной канал ее вмешательства в политическую жизнь — религиозное обра­зование. В электоральной политике церковь вновь и вновь призывает католиков использовать свои голоса, чтобы забаллотировать социали­стов и коммунистов. В 1978 г., предостерегая против включения ком­мунистической партии в правительственную коалицию, Постоянный совет Итальянской национальной епископской конференции осудил «марксистов и коммунистов». Представители духовенства побуждают должностных лиц высказывать свои мнения по волнующим церковь вопросам, однако этот канал ее влияния публично не афишируется. В мусульманских странах фундаменталистское духовенство играет ана­логичную роль, предписывая, каким нравственным нормам должна следовать государственная политика, активно лоббируя правительствен­ных чиновников и временами участвуя в процессе управления.

При авторитарных режимах, которые запрещают или, по мень­шей мере, контролируют группы, имеющие отчетливо выраженный политический характер, институциональные группы нередко приобретают громадное значение. Чиновники сферы образования, партий­ные чиновники, юристы, директора предприятий, офицеры военной службы, а также правительственные органы, представляющие другие социальные единицы, занимают весьма важное место в артикуляции интересов при коммунистических режимах. Хорошо известно, что в доиндустриальных обществах, где обычно бывает относительно мало ассоциативных групп и где таким группам почти не удается мобили­зовать сколько-нибудь широкую поддержку, заметная роль принадлежит группировкам военных, корпорациям, партийным фракциям и чиновничеству. Даже там, где военные прямо не захватили власть, возможность подобного исхода часто заставляет правительства уделять самое пристальное внимание пожеланиям и требованиям армии.

 

Ассоциативные группы

Ассоциативные группы (associational groups) создаются непосредствен­но для того, чтобы представлять интересы какой-то специфической категории граждан. К их числу относятся профсоюзы, коммерческие палаты и ассоциации промышленников, этнические и религиозные объединения. Особым подвидом ассоциативных групп являются граж­данские объединения, добровольные ассоциации и другие группы, при­званные представлять интересы в области политического курса или не­кие политические перспективы. Все эти организации располагают четки­ми процедурами для формулирования интересов и требований и, как правило, обладают штатом постоянных сотрудников-специалистов. Ассо­циативные группы часто проявляют значительную активность в репре­зентации интересов своих членов в процессе выработки политического курса. Например, в недавних дискуссиях по проблемам здравоохране­ния в Соединенных Штатах наблюдалась необычайно высокая мобили­зация усилий групп давления и лоббистских организаций (от представи­телей врачей и медицинских страховых организаций до групп потреби­телей и т.п.), пытавшихся повлиять на характер законодательства.

Ассоциативные группы интересов (там, где существуют условия для их процветания) влияют на развитие других типов групп. Наличие организационной базы дает им преимущества перед неассоциативны­ми группами, кроме того, их методы и цели часто признаются в обще­стве легитимными. Например, рабочие союзы нередко оказываются ве­дущими политическими акторами, поскольку представляют значитель­ную часть рабочего класса; аналогичным образом, бизнес-ассоциации зачастую выражают корпоративные интересы нации. Артикулируя широкий круг групповых интересов, ассоциативные группы способ­ны ограничить влияние неупорядоченных, неассоциативных и инсти­туциональных групп.

Другая разновидность ассоциативных групп включает в себя граж­дан, объединенных не общностью экономических или индивидуаль­ных эгоистических интересов, а политической идеологией или верой в необходимость реализации какой-то политической цели [7]. Приме­рами такого рода ассоциативных групп являются экологические дви­жения, а также женские и другие гражданские объединения. Все это псевдогруппы в том смысле, что их члены могут редко непосредственно взаимодействовать между собой и не иметь общих социальных характеристик (подобных роду деятельности или этнической принадлежнос­ти): их связывает лишь поддержка некой политической организации вроде «Гринпис» или «Международная амнистия». В организационном плане эти новые социальные группы пытаются найти более подвижные и динамичные формы организации с постоянной сменой как лидеров, так и членского состава. В тактическом плане они используют широкий спектр подходов, часто отдавая предпочтение неконвенциональным формам протестной активности и прямому действию перед ведением партийных кампаний и традиционным лоббизмом.

Гражданские ассоциации открывают перед гражданами возмож­ность прямой и четкой артикуляции своих целей в области политичес­кого курса через поддержку групп, которые отстаивают предпочитае­мые ими подходы. Подобные группы получили значительное развитие в большинстве передовых индустриальных демократий в последние 30 лет, и эта тенденция начинает распространяться на страны третьего мира.

Общественный интерес может проявлять себя через множество различных групп. Проиллюстрируем этот тезис на примере тех групп, которые открыты для представителей рабочего класса:

• Неупорядоченная группа — стихийное объединение индивидов, проживающих по соседству и принадлежащих рабочему классу.

• Неассоциативная группа — рабочий класс как коллектив.

• Институциональная группа — департамент труда в правитель­стве.

• Ассоциативная группа — рабочий союз.

 

Гражданское общество

В последние годы все большее внимание уделяется тому, приво­дит ли обширная сеть всевозможных групп интересов и общественное участие в этих группах к появлениюгражданского общества, т.е. обще­ства, в котором граждане вовлечены в социальные и политические взаимодействия, свободные от контроля или регулирования со сторо­ны государства, — такие, как коммуны, добровольные ассоциации или даже религиозные объединения [8]. Участие в ассоциативных и институциональных группах прививает гражданам такие политичес­кие навыки и такие формы отношений сотрудничества, которые не­обходимы для хорошо функционирующего общества. Люди учатся приемам организации, выражения своих интересов, сотрудничества с другими людьми ради достижения общих целей. Они также усваивают тот важный урок, что политический процесс не менее значим, чем непосредственные результаты. Поэтому система энергично действую­щих ассоциативных групп способна ослабить развитие неупорядочен­ных или неассоциативных интересов. Участие в деятельности группы может открыть путь в политику гражданам, обладающим незначитель­ными личными ресурсами. Групповая активность помогает гражданам выработать и прояснить собственные предпочтения, она дает им важ­ную информацию о политических событиях и обеспечивает более чет­кую и адекватную артикуляцию их интересов, нежели партии и выбо­ры [9]. Иными словами, активная включенность общественности в разнообразные группы интересов подготавливает благодатную почву для развития демократической политики.

По мере роста взаимозависимости политических и экономических условий различных стран повышается и внимание к развитию всемир­ного гражданского общества, которое бы отражало новые процессы в экономике и политической жизни. Отдельные граждане и группы из одной страны контактируют с озабоченйыми теми же проблемами граж­данами и группами из других стран, что усиливает эффективность их индивидуальных действий. Так, экологические организации развитых демократий помогают соответствующим организациям развивающих­ся наций экспертными знаниями и организационными ресурсами, необходимыми для решения встающих перед их странами проблем. Национальные группы встречаются на международных конференциях и форумах, посвященных вопросам политического курса, и сеть об­щественных связей распространяется поверх государственных границ. В этом — дополнительное свидетельство повсеместного роста значе­ния международного контекста внутренней политики.

Одна из проблем, с которой сталкиваются страны Восточной Ев­ропы и другие нации, лишь недавно вступившие на путь демократи­зации, заключается в том, что им нужно создать систему ассоциатив­ных групп с богатой и разнообразной жизнью в обществах, где в течение долгого времени организованные группы подавлялись или контролировались. Эти страны более 40 лет находились под господ­ством коммунистических партий и государственной бюрократии, и правительство регулировало ассоциативные формы активности, на­правляя их в отвечающее его собственным целям русло. Процесс по­строения новых, независимых ассоциативных групп, призванных ар­тикулировать особые интересы различных категорий граждан, уже идет и будет играть важную роль в демократических преобразованиях. Аналогичным образом, многие экономически недостаточно разви­тые нации испытывают острую потребность в формировании граж­данского общества ассоциативных групп, чтобы вовлечь граждан в политический процесс и обеспечить артикуляцию их интересов. Только в этом случае демократизация таких стран имеет шансы на успех.

 

Системы групп интересов

Сравнительные политические исследования привлекли внимание к наличию систематических связей между группами интересов и пра­вительственными институтами, вырабатывающими политический курс. Расхождения в характере этих связей позволяют говорить о том, что в современных обществах существуют различные системы групп инте­ресов. Во всех современных обществах имеется множество групп инте­ресов, однако модели взаимоотношений между ними и правитель­ственными институтами далеко не одинаковы. Можно выделить три основных типа систем групп интересов: (1) плюралистический, (2) демократический корпоративистский и (3) управляемый [10].

Плюралистической системе групп интересов присущ ряд особен­ностей, которые касаются как формы организации интересов, так и способов группового участия в политическом процессе:

• Разнообразные группы могут представлять единый социетальный интерес.

• Членство в группах является добровольным и ограниченным.

• Группы часто имеют свободную или децентрализованную орга­низационную структуру.

• Группы интересов и правительство четко отделены друг от друга.

В рамках подобной системы не только имеются отдельные группы интересов для особых секторов общества, скажем, профсоюзы, биз­нес-ассоциации и профессиональные группы, но каждый из таких секторов может быть представлен множеством групп — профсоюзов, бизнес-ассоциаций и т.д. Эти группы конкурируют между собой в борь­бе за членов и влияние, и все одновременно пытаются навязать свои требования лицам, определяющим политический курс, и бюрокра­тии. Самым известным образцом глубоко плюралистической системы групп интересов являются Соединенные Штаты; в качестве других примеров обычно приводят Канаду и Новую Зеландию. Несмотря на более широкое членство в профсоюзах и несколько большую коорди­нацию действий бизнес-ассоциаций, значительная часть исследовате­лей склонна относить к данной категории и Великобританию, а так­же Францию и Японию.

Длядемократических корпоративистских систем групп интересов характерно гораздо более организованное представительство интере­сов:

• Каждый социетальный интерес обычно представлен единой го­ловной ассоциацией.

• Членство в такой ассоциации часто является обязательным и почти всеобщим.

• Головные ассоциации имеют централизованную структуру и направляют действия своих членов.

• Во многих случаях группы интересов систематически участвуют в выработке и осуществлении политического курса.

Так, если в плюралистической системе может существовать ши­рокий спектр независимых друг от друга групп, отражающих интересы бизнеса, то в корпоративистской системе действует единая голов­ная ассоциация, представляющая все наиболее значимые деловые и промышленные интересы. Не менее важен и тот факт, что в корпора­тивистской системе группы интересов нередко регулярно и легитимно сотрудничают с правительственными учреждениями и/или поли­тическими партиями, выступая в качестве их партнеров при обсужде­нии путей разрешения спорных проблем политического курса. Лучше всего изучены демократические корпоративистские механизмы в сфере экономики. Страны, где имеются крупные, объединенные головные ассоциации бизнеса и труда, ведущие переговоры друг с другом, а также с правительством, зачастую добиваются больших успехов в под­держании занятости, сдерживании инфляции и увеличении расходов на социальные нужды, нежели плюралистические нации [II]. Наибо­лее сформировавшиеся корпоративистские системы групп интересов сложились в Австрии, Нидерландах, Норвегии и Швеции. Сильные демократические корпоративистские тенденции прослеживаются также в Германии и Дании. По корпоративистскому пути идут и некоторые развивающиеся страны.

Поскольку организованные группы интересов, представляющие различные сектора общества, равно как и характер их взаимоотноше­ний с правительством, могут существенным образом варьироваться, следует с большой осторожностью относиться к слишком широким обобщениям относительно специфики соответствующих систем. Тем не менее рис. 4.1 обнаруживает разительные расхождения в организа­ции рабочего движения в отдельных индустриально развитых странах. Расположение стран вдоль горизонтальной оси определяется долей рабочей силы, объединенной в профсоюзы. Вертикальная ось отража­ет уровень организационного единства внутри рабочего движения. В Швеции, например, юнионизировано около 90% рабочей силы, за­нятой вне сферы сельского хозяйства, рабочее движение сильно цен­трализовано и проявляет единство по большинству проблем, затраги­вающих рабочий класс.

В Великобритании юнионизировано менее половины рабочей силы, а согласованность действий английских профсоюзов ниже, чем в кор-поративистских странах. Союзы, входящие в Британский конгресс тред-юнионов, имеют мощные традиции автономного существования и сами относительно децентрализованы. Кроме того, за последние два десятилетия влияние рабочих союзов на лиц, определяющих прави­тельственный курс, ослабло. В 1980-е годы правительство Тэтчер отка­залось от прямых переговоров с рабочим классом и, соответственно, от корпоративизма, а в 1990-е годы от рабочих союзов дистанцирова-лась даже Лейбористская партия. В Германии степень юнионизации труда примерно такая же, как в Великобритании, однако немецкие профсоюзы действуют довольно слаженно и участвуют в переговорах с представителями деловых кругов и правительства относительно государственной политики в области заработной платы. Соединенные Штаты являют собой полную противоположность Швеции: там юни-онизировано лишь около шестой части рабочей силы, и союзы сохра­няют значительную долю независимости.

Рис. 4.1 показывает также, что в Японии и во Франции профсоюз­ное членство относительно невелико: соотношение юнионизирован-ных и неюнионизированных рабочих составляет там 1 к 4 или ниже, причем само профсоюзное движение довольно фрагментировано и децентрализовано. Обе эти страны почти не имеют традиций «соци­ального партнерства» между правительством, профсоюзами и объеди­нениями предпринимателей. По крайней мере в сфере рабочей поли­тики в них действуют высокоплюралис^йчные, некорпоративистские системы групп интересов. Вместе с тем соглашения корпоративного -кого типа между отдельными отраслями промышленности, профес­сиональными объединениями и правительственной бюрократией (без участия организованного труда) встречаются и в Японии.

В ряде демократических стран, в частности во Франции и в Ита­лии, некоторые группы интересов, например профсоюзы и крестьян­ские ассоциации, контролируются коммунистической партией или Римской католической церковью. Обычно эти группы интересов мо­билизуют поддержку тем политическим партиям или социальным институтам, под чьим влиянием они находятся. Подобное отсутствие самостоятельности имеет серьезные последствия для политической жизни. Отрицание права групп интересов на независимое самовыра­жение способно привести к вспышкам насилия, а пренебрежение их интересами может понизить адаптируемость политического процесса. Однако такого рода ограничительные структуры, похоже, начинают рушиться, особенно по мере реорганизации и ослабления бывших коммунистических партий.

Наконец, совершенно иная модель организации групп интересов присущауправляемым системам:

• Каждый сектор общества представлен одной группой.

• Членство в таких группах часто является принудительным.

• Каждая группа обычно имеет иерархическую структуру.

• Группы контролируются правительством или его органами в целях мобилизации поддержки политическому курсу правительства.

Определяющей для систем такого типа является последняя харак­теристика: группы существуют для того, чтобы облегчать контроль правительства над обществом. Наиболее показательны в этом отноше­нии традиционные коммунистические системы, где доминирующие партийные организации пронизывают собой все уровни общества и плотно контролируют все разрешенные ассоциативные группы. На­пример, профсоюзы и молодежные организации полностью подчине­ны коммунистической партии, и им лишь крайне редко дозволяется артикулировать интересы своих членов. Подобный контроль долгое время осуществлялся в Советском Союзе и странах Восточной Евро­пы и по сей день сохраняется в Китае, Северной Корее, Вьетнаме и на Кубе. Развитие высококонтролируемых групп интересов поощряет­ся и политическими системами ряда некоммунистических наций, та­ких, как Бразилия и Мексика. В этих странах возможности артикуля­ции интересов открыты лишь для лидеров институциональных групп, которые могут использовать свое положение в политических институ­тах для выражения соответствующих групповых требований. Как уже отмечалось, в подобных обществах возникает множество институцио­нальных групп интересов, особенно в рядах самой партии и среди бюрократии (в частности, среди военных), а также неформальных неассоциативных групп.

 

Доступ к влиятельным фигурам

Для того чтобы эффективно действовать, группы интересов долж­ны быть способны доводить свои требования до лиц, играющих клю­чевую роль в выработке политического курса, черезканалы полити­ческого доступа. Группы могут выражать интересы своих членов и тем не менее не оказывать никакого влияния на тех, кто определяет по­литический курс. Политические системы различаются по способам реагирования на политические интересы. Неодинакова и тактика, к которой прибегают группы интересов, чтобы получить доступ к дер­жателям ресурсов.Ее формы частично определяются теми возможно­стями, которые предоставляет существующая структура выработки политического курса, а частично — ценностями и предпочтениями самих групп интересов.

Представляется целесообразным провести различия между легитимными и конституционными каналами политического доступа (та­кими, как средства массовой информации, партии и законодатель­ные органы), с одной стороны, и нелегитимными, каналами при­нуждения — с другой. Эти каналы соответствуют двум основным типам политических ресурсов, которые могут применяться для влияния на элиты. Ресурсы первого типа определяются легитимными структурами правительства, которые устанавливают, какие именно ресурсы долж­ны использоваться при выработке политического курса. В демократи­ческой политической системе эта роль часто отводится голосам в об­щенациональном законодательном органе. Различные группы могут пытаться контролировать голоса законодателей, воздействуя на побе­дившие на выборах партии или на их избирателей, прибегая к меха­низмам торга, убеждения или обещая поддержку инкумбентам. Вмес­те с тем вторым типом политических ресурсов остается прямое наси­лие, силовой канал влияния для индивидов и групп, которые чувствуют себя не в состоянии добиться чего-либо иным образом.

В ситуации, когда наличествует лишь единственный значитель­ный канал политического доступа, как это бывает в политических системах, где доминирует одна партия, доступ к лицам, определяю­щим политический курс, оказывается затруднен для всех групп. Тре­бования, передаваемые по этому каналу, нередко искажаются по мере своего продвижения к тем, кто играет ключевую роль в принятии решений. Тем самым руководство лишается возможности получать достоверную информацию о нуждах и требованиях ведущих групп. В конце концов подобное искаженное восприятие легко может приве­сти к просчетам руководства и к волнениям среди недовольных групп, которые, в свою очередь, могут обратиться к насилию. Поэтому сис­тема с многообразными каналами доступа обычно более эффективно реагирует на социетальные интересы.

 

Легитимные каналы доступа

Во всех обществах важным средством доведения своих пожеланий до политических элит выступают личные знакомства — использова­ние семейных, школьных, соседских и иных социальных связей. Пре­красным примером здесь может служить информационная сеть, объединяющая английскую элиту и основанная на старых школьных узах, сложившихся в Итоне, Хэрроу и других закрытых частных школах либо в колледжах Оксфордского или Кембриджского университетов. Аналогичным образом, в Японии многие выпускники Школы права Токийского университета занимают ведущие позиции среди полити­ческой и бюрократической элиты и благодаря этим личным связям в состоянии действовать сообща.

Хотя личные знакомства обычно используются неассоциативны­ми группами, представляющими семейные или региональные инте­ресы, к ним могут прибегать и другие группы. Непосредственный кон­такт — одно из наиболее эффективных средств формирования пози­ций и передачи сообщений. Требования, переданные другом или соседом, обладают значительно большим весом, нежели те, о кото­рых говорится в письме незнакомого человека. В современных странах персональные знакомства обычно особо бережно культивируются. В Вашингтоне профессия советника по вопросам доступа к полити­ческим деятелям, обслуживающего группы интересов и отдельных ин­дивидов, становится все более прибыльной (и все активнее регулиру­ется правительством). Подобной деятельностью часто занимаются быв­шие государственные чиновники, которые используют личные связи в правительстве в интересах своих клиентов-лоббистов.

В демократических обществах другим важным каналом доступа являются средства массовой информации — телевидение, радио, га­зеты и журналы. Многие группы интересов всячески стараются найти высококвалифицированных специалистов в области «пиара» и при­обрести место для прямой рекламы, стараясь следить за тем, чтобы их интересы находили благожелательное освещение в СМИ. Группы ин­тересов, например организации пенсионеров, поощряют появление в масс-медиа репортажей об их нуждах, равно как и материалов, отра­жающих их позицию по конкретным вопросам политического курса. Когда тот или иной вопрос привлекает к себе внимание общенацио­нальных СМИ, обращение к лицам, определяющим политический курс, приобретает дополнительный вес, поскольку те знают, что мил­лионы избирателей стали более чувствительны к данной проблеме. Более того, группы убеждены, что в открытом обществе «объектив­ные» новостные репортажи вызовут больше доверия, нежели спонси­руемые сообщения. Вместе с тем путаница, порождаемая огромным числом «посланий» и отсутствием у них конкретного «адресата», мо­жет снизить эффективность средств массовой информации для мно­гих второстепенных групп.

Средства массовой информации в состоянии также мобилизовать поддержку предпринимаемым группой интересов действиям, способ­ствуя увеличению числа людей, готовых участвовать в ее работе и помогать ей финансово, и стимулируя выдвижение аналогичных тре­бований симпатизирующими ей гражданами. Ослабление правительственного контроля над масс-медиа в коммунистических странах Во­сточной Европы и бывшем Советском Союзе стало громадным под­спорьем для демократических движений. Хорошо известна история о том, какЛех Валенса, когда его спросили, что было причиной демок­ратической революции в Польше, показал на телевизор и произнес:

«Он». Информация СМИ о провалах политического курса коммунис­тических правительств и рассказы о западном образе жизни подорва­ли легитимность действующих режимов. Когда в 1989 и 1990 гг. демок­ратический протест распространялся по Восточной Европе, репорта­жи об удачных выступлениях в других частях страны или в других странах повсеместно усиливали веру демонстрантов в успех. Эти мно­гочисленные стихийные, равно как и согласованные, акции, вооду­шевляемые сообщениями СМИ, помогли убедить правящие группы в том, что они утратили всякую поддержку.

Еще одним важным легитимным каналом доступа оказываются политические партии. Демократические политические партии часто опираются на группы интересов в плане политической и электораль­ной поддержки и выступают институциональными представителями этих групп в правительстве. В странах, подобных Великобритании, раз­нообразные компоненты партийной организации, особенно парла­ментские комитеты, являются значимыми каналами передачи требо­ваний кабинету и правящей партии. В других случаях могут присут­ствовать факторы, ограничивающие роль партий как органов репрезентации интересов. Например, крайне идеологические партии с иерархической структурой, такие, как большинство коммунисти­ческих партий, склонны скорее контролировать входящие в них груп­пы интересов, нежели передавать их требования. Децентрализованные партийные организации (вроде тех, которые существуют в Соединен­ных Штатах) вне зависимости от того, задействованы ли они в зако­нодательном процессе или нет, нередко бывают менее полезными с точки зрения обеспечения доступа, чем отдельные парламентарии.

Законодательные органы традиционно представляют собой ту ми­шень, на которую нацелена активность групп интересов. Стандартная лоббистская тактика включает в себя свидетельства перед парламент­скими комитетами, предоставление информации отдельным правове­дам, а также аналогичные формы деятельности. В Соединенных Шта­тах комитеты политического действия собирают взносы в избиратель­ные фонды отдельных конгрессменов и обычно могут рассчитывать на определенное политическое внимание с их стороны. В Великобри­тании и Франции жесткая партийная дисциплина в легислатуре и ее комитетах снижает значимость парламентских комитетов и отдельных членов парламента как каналов доступа для групп интересов. В свою очередь в Германии и многих других европейских демократиях нали­чие влиятельных комитетов и/или разделение власти между множе­ством партий вдохновляют группы интересов на использование их в качестве каналов доступа. Слабая партийная дисциплина в сочетании с весомой ролью децентрализованных комитетов в законодательном процессе превращает Конгресс США в главный объект внимания со стороны групп интересов.

В большинстве политических систем основным каналом доступа является правительственная бюрократия. Контакты с бюрократичес­кими учреждениями могут оказаться особенно важными в тех случа­ях, когда бюрократии делегирована власть по выработке политичес­кого курса или когда речь идет об узких интересах, непосредственно затрагивающих небольшое число граждан. Симпатизирующий группе чиновник может попытаться ответить на ее запросы, не выходя за рамки бюрократических каналов, за счет использования своих адми­нистративных полномочий. Правительственный чиновник способен также помочь поставить вопрос на обсуждение или подать его таким образом, чтобы он вызвал благожелательную реакцию со стороны лиц, определяющих политический курс. Так, исследование каналов доступа, использовавшихся группами интересов в Бирмингеме (Ве­ликобритания), выявило следующую закономерность. Когда речь шла о широких проблемах, затрагивавших интересы классовых или этни­ческих групп либо объединений потребителей, группы обычно дей­ствовали через политические партии. Если же проблема имела более узкий характер, не была связана с серьезным политическим конф­ликтом и касалась лишь немногих других групп, они, как правило, обращались в соответствующий административный орган [12].

В одних политических системах демонстрации протеста, забастов­ки и иные формы ненасильственного, но резкого и прямого давления на правительство воспринимаются властями в качестве легитимной тактики, тогда как в других данные действия считаются нелегитимными. Демонстрации могут быть либо стихийной акцией неупорядо­ченной группы, либо продуманным использованием неконвенцио­нальных каналов группой организованной. В демократических обще­ствах демонстрации нацелены на мобилизацию общественной, а в конечном счете — электоральной поддержки тому делу, за которое выступает группа. Примерами такого рода активности могут служить демонстрации в защиту прав гомосексуалистов и демонстрации эко­логов в США, равно как и непрерывные митинги против абортов и в защиту права выбора, организуемые на аллее Мол в Вашингтоне. В недемократических обществах подобные выступления связаны с го­раздо большим риском и, похоже, отражают более глубокую неудов­летворенность альтернативными каналами доступа.

Демонстрации протеста обычно описываются как тактика слабых элементов общества, к которой обращаются те, кто не имеет доступа к лицам, определяющим политический курс, либо ресурсов, чтобы повлиять на них через традиционные каналы. Будучи оружием слабых, протестная активность особенно привлекательна для молодежи и меньшинств, не входящих в состав элиты. Кроме того, акции протеста — излюбленная тактика групп, чьи идеологические установки ориенти­рованы на подрыв существующего общественного и политического порядка [13]. Однако начиная с 1970-х годов демонстрации протеста стали все чаще использоваться организованными и признанными груп­пами интересов, которым кажется, что связанные дисциплиной партии и бюрократические учреждения глухи к их жалобам. Акции протеста могут дополнить другие каналы, прежде всего за счет привлечения внимания средств массовой информации, что особенно важно в наш век, когда телевизор вошел в каждый дом. В результате мы видим, как парижские врачи, шведские государственные служащие и немецкие «седые барсы» (старики) применяют тактику, к которой раньше при­бегали лишь бедняки и меньшинства.

 

Силовые каналы доступа и тактика насилия

По мнению большинства ученых, акты коллективного насилия непосредственно обусловлены характером общества и существующи­ми там обстоятельствами. В ходе изучения гражданских конфликтов Тед Роберт Гарр выдвинул концепцию относительной депривации для объяс­нения фрустрации или недовольства, толкающих людей на агрессивные действия. Исследователь определил относительную депривацию как «рас­хождение между ожиданиями людей относительно благ и условий жиз­ни, на которые они имеют право, с одной стороны, и их оценкой своих потенциальных возможностей, т.е. степени, в которой они считают себя способными добиться этих благ и условий, — с другой» [14]. Ощущение относительной депривации ведет к фрустрации и гневу; агрессивные акции насилия высвобождают эти настроения.

Чувство относительной депривации является источником фруст­рации, недовольства и гнева. Чем сильнее недовольство и гнев, тем выше шансы на вспышку коллективного насилия. Вместе с тем важ­ную роль здесь играют и другие факторы. Люди обычно прибегают к насилию, когда полагают его оправданным и верят, что оно приведет к успеху. Если они считают свое правительство нелегитимным, а при­чину своего недовольства — правомерной, вероятность их обращения к насилию в ситуации, когда отсутствуют иные средства добиться изменений, возрастает. Поэтому задача правительства и его институ­тов — обеспечить мирные способы осуществления преобразований, которые бы служили альтернативой насилию.

Этот общий анализ насилия не должен помешать нам видеть раз­личия между типами насильственных политических акций. Например, бунт предполагает стихийное выражение группой граждан коллектив­ного гнева и недовольства. Хотя бунты долгое время осуждались как непредсказуемые и иррациональные действия отбросов общества, современные исследования показали, что их участники весьма сильно расходятся по своей мотивации, поведению и социальному происхождению [15]. Действительно, большинство бунтов, по-видимому развиваются по четко очерченной схеме, включая в себя разрушение и насилие, направленное на какие-то конкретные сферы или объек­ты. Основной причиной бунтов, похоже, является относительная депривация, однако высвобождение фрустраций не столь бессмысленно как это часто думают.

Так, хотя беспорядки 1992 г. в Лос-Анджелесе начались спустя несколько часов после оправдания полицейских, зверски избивших Роднея Кинга, все их участники были убеждены, что исход судебного процесса — лишь непосредственный Повод, «искра», которая подо­жгла уже готовые к взрыву ингредиенты. Погромы имущества корей­ских торговцев во время беспорядков отражали глубоко укоренивше­еся чувство этнической вражды, никак не связанное с Роднеем Кин­гом. Среди участников бунта были и такие, кто оправдывал грабежи, ссылаясь на многочисленные кражи сбережений и кредитов и под-* польную торговлю, которой занимались корейцы в предшествующие несколько лет. Однако гораздо больше было тех, кто просто чувство­вал, что общество ушло вперед, оставив их в нищете и упадке, т.е. налицо были четкие проявления относительной депривации. Непос­редственные результаты событий привели к дальнейшему ухудшению ситуации: свыше 50 человек, преимущественно афроамериканцев, погибли, огромное число торговых предприятий было разгромлено, что привело к потере 14 тыс. рабочих мест, тысячи людей остались без магазинов, где могли бы покупать необходимые товары. Но хотя мно­гое в этом побоище, казалось бы, имело слабое отношение к эффек­тивному политическому действию, это была жгучая мольба о внима­нии; и появившийся тогда лозунг «Никакого мира без справедливос­ти» носил отчетливо политический характер.

Но если депривация способна стимулировать взрыв недовольства, то забастовки и пикеты (например, недавние пикеты американских противников абортов с целью заблокировать входы в клиники, где де­лают такие операции, и контрмеры, предпринимавшиеся привержен­цами права на искусственное прерывание беременности) обычно про­водятся хорошо организованными ассоциативными или институцио­нальными группами. Многие бурные демонстрации называют «бунтами», но это неверно. Энн Уилнер, например, отмечает, что ожесточенные акции протеста в Индонезии в период правления Сукарно по большей части были тщательно подготовлены. Они «разжигались, провоцирова­лись и планировались одним или несколькими представителями поли­тической элиты» с тем, чтобы проверить собственную силу, получить поддержку колеблющихся, отвратить других от присоединения к оп­позиции и бросить вызов вышестоящим властям [16].

Исторически всеобщая забастовка использовалась профсоюзами, чтобы принудить правительство или предпринимателей к уступкам по каким-то фундаментальным вопросам. Однако влияние забастовок и пикетов может варьироваться в зависимости от степени легитимности правительства и уровня силового давления со стороны других групп. Массовая забастовка водителей грузовиков помогла свергнуть чилий­ское правительство в 1972 и 1973 гг., однако инициированные студен­тами бойкоты в Корее в 1980-х годах оказали довольно слабое воздей­ствие на власти страны. Наиболее» впечатляющими акциями такого рода были забастовки, пикеты и демонстрации в Восточной Европе в 1989 и 1990 гг., которые, подобно народному движению, которое до этого имело место на Филиппинах, добились огромного успеха в борьбе против утративших свою легитимность правительств.

Наконец, в некоторых обществах для артикуляции интересов ис­пользуетсятактика политического террора, включая умышленные убий­ства политических деятелей, вооруженные нападения на другие груп­пы или правительственных чиновников и кровопролитие. Обращение к террору обычно отражает стремление каких-то групп к смене правил политической игры. Трагические события в Северной Ирландии похищения людей, закладывание добровольцами-смертниками взрыв­ных устройств, нападения и другие акции ближневосточных групп, желающих драматизировать ситуацию вокруг палестинцев, серия убийств политических деятелей, осуществленных партизанами Сендеро Луминозо (Сияющий путь) в Перу начиная с середины 1980-х годов, — все это примеры применения такого рода методов.

Тактика политического террора редко бывает успешной, если террористические группы не опираются на широкомасштабную поддержку со стороны общественности или международного спонсора. Массиро­ванное применение крайних форм насилия может разрушить демок­ратический режим и привести к урезанию гражданских прав или даже к военной интервенции, когда многим простым гражданам и лидерам начинает казаться, что любая альтернатива предпочтительнее про­должения насилия. Именно поэтому президент Фудзимори и военное руководство Перу оправдывали приостановление деятельности демок­ратических институтов необходимостью борьбы против Сендеро Лу­минозо и кокаиновых баронов. Авторитарные, репрессивные меры часто сулят быстрые результаты в войне против терроризма, вместе с тем терроризм небольших групп обычно терпит провал, когда ему проти­востоит единое демократическое руководство [17]. В демократическом обществе насилие по большей части не встречает того сочувствия, которое необходимо, чтобы добиться благожелательного внимания к отстаиваемому группой делу.

 

Артикуляция интересов с точки зрения политического курса

Как отмечалось в главе 2, выполняющие политические функции структуры следует оценивать с точки зрения как процесса, так и поли­тического курса. Чтобы понять, как формируются политические кур­сы, необходимо знать, какие группы артикулируют интересы и какие предпочтения в области политического курса эти группы выражают. Многие ассоциативные группы интересов специализируются в конк­ретных областях политического курса. Гораздо сложнее распознать, чем озабочены группы интересов другого типа, например неупорядо­ченные или институциональные группы, но волнующие их проблемы не менее важны для процесса определения политического курса.

В табл. 4.3 приведены примеры артикуляции интересов различны­ми типами групп в различных областях политического курса, т.е. в сферах, касающихся внутриполитических мер по извлечению ресур­сов, распределению и регулированию, а также и международной по­литики. В подтабличных сносках отмечено, когда были использованы силовые или нелегитимные каналы. Тщательное изучение каждого из приведенных в таблице случаев позволяет составить более четкое пред­ставление о каналах доступа, например об элитарном представительстве афроамериканских конгрессменов в США, об использовании партийных каналов итальянской католической церковью и о применении террора па­лестинцами на западном берегу Иордана. В таблице даны примеры из мно­гих стран, с тем чтобы обозначить разнообразные возможности, а также привести достаточно очевидные случаи для каждой категории. Если бы мы занимались исследованием моделей артикуляции интересов в одной стране, мы бы, конечно, попытались построить таблицу, показываю­щую структуры, политические курсы и каналы, задействованные в какой-то конкретный период времени.

 

Развитие групп интересов

Одним из последствий модернизации стало широкое распростра­нение представлений о том, что люди сами могут изменить условия своей жизни. Модернизация, как правило, предполагает повышение образования, урбанизацию, быстрое расширение общественной ком­муникации, а в большинстве случаев — и улучшение материальных условий жизни. Эти изменения тесно связаны с усилением полити­ческой осведомленности и политического участия, а также с ростом чувства политической компетентности. Подобные установки участия стимулируют появление более разнообразных и граждански ориенти­рованных форм артикуляции интересов.

Одновременно с возникновением установок участия в политичес­кой культуре модернизирующихся стран происходит все большая спе­циализация труда, поскольку люди начинают заниматься неизвест­ными ранее типами деятельности, и этот процесс ведет к формирова­нию огромного множества особых интересов. Взаимозависимость современной жизни, воздействие массовых коммуникаций и широ­комасштабная роль правительств еще больше умножают число поли­тических интересов. В результате сложных процессов эти интересы и установки организуются в ассоциационные группы интересов. Пре­грады на пути согласования и сотрудничества преодолеваются самы­ми разнообразными способами. То, какими станут нарождающиеся системы групп интересов — плюралистическими или корпоративистскими, автономными или управляемыми, будут ли в них доминиро­вать наиболее обеспеченные слои населения или же мобилизация ока­жется более равномерной, определяется историей развития групп ин­тересов в период модернизации.

Для успешного демократического развития необходимо, чтобы сложилась комплексная система групп интересов, выражающая нуж­ды существующих в обществе групп и индивидов. Однако этот про­цесс протекает отнюдь не автоматически. Набор проблем, связанных с организацией больших групп для коллективного действия, крайне широк. Общества значительно различаются по степени вовлеченности людей в ассоциативную деятельность. Одним из факторов, объясняю­щих меру их участия в ней, является уровень доверия между членами общества. Роберт Патнэм и его коллеги обнаружили свидетельства того, что истоки взаимодоверия итальянцев и их активной ассоциативной жизни кроются в политической культуре и такие взаимодоверие и ак­тивность во многом обусловливают политический успех региональных правительств в стране [18]. Рональд Инглхарт выявил аналогичную пре­емственность в уровнях социального доверия и в других нациях [19]. Поэтому модернизация может ослабить традиционные структуры в одних обществах, но вследствие противодействия социальных устано­вок оказаться не в силах стимулировать развитие эффективных ассо­циативных групп в других. В результате способность нации к достиже­нию как стабильности, так и демократии будет подорвана.

В ряде случаев, как уже говорилось, авторитарные партии и бю­рократии контролируют и пронизывают собой ассоциативные груп­пы, закупоривая каналы политического доступа. Пример ситуации, когда на протяжении 40 или более лет авторитарное господство по­давляло автономные группы интересов, дает Восточная Европа. С од­ной стороны, процесс экономической модернизации оказывает ог­ромное давление на авторитарные системы, вынуждая их разрешать более открытую организацию и более свободное выражение полити­ческих интересов. С другой — переход этих обществ к большей откры­тости влечет за собой расширение активности в сфере артикуляции интересов и порождает потребность в ассоциативных группах, кото­рые бы обеспечили постоянное и организованное выражение запро­сов граждан. Ассоциативные группы нужны также, чтобы уравнове­сить требования институциональных групп в среде гражданской и во­енной бюрократии.

Однако происходящее в последние годы развитие организованных групп интересов в Восточной Европе ни в коей мере не означает, что теперь все имеющиеся в этих странах группы оказались в равном по­ложении. Опыт, в частности Соединенных Штатов, показывает, что артикуляция интересов часто смещена в сторону запросов наиболее обеспеченных слоев общества, которые нередко и лучше организова­ны [20]. Многие отмечают, что Группа молодых налогоплательщиков не способна уравновесить столь эффективную группу, как Американ­ская ассоциация пенсионеров, и что традиционное соперничество между рабочими и управленцами ведет к недопредставленности инте­ресов потребителей.

Мы можем проверить справедливость данного тезиса на более широком материале, оценив системы с точки зрения степени их вклю­ченности, т.е. посмотрев, какая доля населения и в какой мере пред­ставлена там в общенациональной политической жизни. Южная Африка времен апартеида давала крайний пример системы, где большинство населения полностью лишено возможности формировать ассоциативные группы. В странах третьего мира интересы сельского населения крайне редко участвуют в конкуренции интересов на уров­не столиц; иногда крестьянские организации жестоко подавляются, тогда как группы, выражающие интересы городских средних и выс­ших слоев, имеют возможность обращаться к властям. Вряд ли можно счесть простым совпадением тот факт, что наиболее серьезные сме­щения в групповой включенности в политику, похоже, наблюдаются там, где шире всего разрыв в уровнях доходов и образования. Кроме того, правомерно предположить, что, будучи доведены до крайнос­ти, вытесненные из политического процесса граждане обратятся к неупорядоченным формам активности или прибегнут к насилию, тем более что данный вывод подкрепляется статистическими исследова­ниями соотношения между неравенством и насилием [21]. Но отме­ченная закономерность проявляется и в менее экстремальных ситуа­циях: наличие разных уровней политической осведомленности озна­чает, что определенного рода искажения присущи любой системе групп интересов. Демократизация подразумевает не только обеспечение со­стязательных выборов, но и уменьшение погрешностей в представи­тельстве интересов.

С другим вызовом в области артикуляции и репрезентации инте­ресов сталкиваются индустриально развитые демократии. На протя­жении последних десятилетий уровень явки на национальные выборы неуклонно сокращается. Например, если в 1950-е годы явка на прези­дентские выборы в Соединенных Штатах Америки составляла в сред­нем 61%, то в 1996 г. на избирательные участки пришли лишь 49% избирателей. Сегодня посещают предвыборные митинги и демонстри­руют свою партийную приверженность в ходе избирательной кампа­нии заметно меньше граждан упрочившихся демократий, нежели по­коление назад. Есть данные, указывающие на то, что участие в ассо­циативных группах в Соединенных Штатах, а возможно, и в других укоренившихся демократиях тоже падает [22]. Некоторые ученые ви­дят в этом свидетельство роста в развитых нациях социальной изоля­ции, которая усиливается, по мере того как отдых в любимом кресле и любимая телепрограмма начинают привлекать людей больше, чем социальная и политическая активность. Если выборы есть торжество демократической политики, то, похоже, все меньше индивидов при­соединяются к нему.

Политических аналитиков беспокоит, что все меньшая вовлечен­ность в политику и падение групповой активности сигнализируют о разрушении в укоренившихся демократиях демократического, участнического духа. В этом состоит главная загадка. Почему граждане упро­чившихся демократий все реже голосуют и все реже участвуют в де­мократических выборах? Ведь в то же самое время по всему миру люди ведут борьбу за политическую свободу и возможность участво­вать в демократической политике.

Ясно одно: демократическая политика опирается на ориентиро­ванную на участие общественность, которая использует для выраже­ния и репрезентации своих интересов индивидуальные и групповые методы. Поэтому активность общественной и политической жизни является тем важнейшим критерием, на основе которого можно су­дить о политическом развитии нации.