Лоббизм как субсидия законодательной власти
Ричард Холл
Экономистов изучающих демократические институты долгое время беспокоил размах индивидуального влияния на общественные дела. Частное неравенство широко встречающееся в практике групп «специальных интересов» положило начало тому, что Грант Макконелл назвал самой серьезной и трудной из проблем Американской демократии. Существует возможность доступа к власти любой сплоченной и решительной группы- отмечал Макконелл, но некоторые группы используют эту возможность с большей эффективностью, чем другие; более того, некоторые вообще не способны воспользоваться этой возможностью.
Одним из важнейших способов для группы ухватиться за эту возможность является лоббирование собственных интересов через выбранных представителей (делегатов). В начале 20 века, Макконелл отмечал, что професиональные лоббисты зачастую действовали тайно. Сегодня же. В конце века их число растет так быстро, что их повсеместноть обеспечивает их видимость. Лоббизм обнаруживается как правило (разу), стоит только пролить свет на сферу влияния и размеры лоббзма на федеральном уровне. Группы специальных интересов тратят миллионы долларов на лоббирование своих интересов в Конгрессе, что много больше, того что тратится на программы Конгресса в рамках Комитета политических действий. Но какое влияние имеет лоббизм на поведение членов законодательных органов?
На этот вопрос нет однозначного ответа. Эмпирические данные о лоббизме собираются десятилетиями, такая литература отличаются разрозненностью и зачастую противоречивостью полученных данных. Длительные теоретические исследования стремятся к получению новейших результатов, но только разрозненные осколки. Нет полного соответствия в используемых типах моделей и полученных результатах, а всего несколько точек соприкосновения. Несмотря на это, одно определенное допущение, более-менее характеризующее большую часть подобных исследований: лоббизм связан с предпочтениями законодателя (избранного политика). Лоббизм – это политическая стратегия направленная но то, что бы принудить представителей (политиков) изменить их мнение – возможно их внутренние уверенность, ценности или интересы – по поводу государственной политики. (Райт)
Осознание того, что лоббизм влияет на предпочтения законодателя несомненно важно для понимания влиятельности групп специальных интересов. В то же время теория «предпочтения среднего» порождает большое число недоразумений и трудностей эмпирического характера. Держа эти трудности в уме, я создал принципиально иную и фундаментально простую теория лоббизма, главная идея которой заключается в том, что лоббизм - это своего рода субсидия за предприимчивость законодателя, реже стратегия направленная на изменение его предпочтений. Лоббисты выборочно оплачивают информацию и услуги представителей, разделяющих их мнение, по законотворчеству. В этом случае лоббист делает возможным для политика увеличить усилия по достижению общих целей с группой сообща. Политики действуют в интересах группы в тот самый момент, когда он действуют в своих собственных интересах.
Данная модель, по моему мнению, поразительна по своей простоте, реалистична в своих посылках и контринтуитивна в своих выводах. Она учитывает многие закономерности, которые приводят в замешательство исследователя, когда лоббизм рассматривается сквозь призму теории «предпочтения среднего».
2 Лобби в теории «Предпочтения среднего»
Литература по влиянию групп специальных интересов столь обширна, что невозможно ее охарактеризовать в рамках данной работы. Рискуя показаться необъективным дам лишь в общих словах характеристику двух основных направлений. В рамках первого подхода лоббизм рассматривается как непрекрытое взяточничество или обмен; в рамках второго – как передача информационных сигналов или система взглядов.
Лоббизм как взятка. Самый распространенный и циничный взгляд на лоббизм заключается в том, что он оценивается как более-менее законная взятка. Широко известна история Дениэла Вебстера, который продавал свои законотворческие услуги Национальному Банку за «обычный гонорар», набивая свои карманы он говорил «Воровство-это моя сущность», другие же могут непродавать свои голоса., но «сдают их в аренду на постоянной основе».
Наиболее же характерные отношения между группой и законодателем отношения не столь яркие, но еще более циничные. Макконелл, первый из критиков групп концентрированных интересов, высказывался против структурных особенностей американского правительства, помогающих и без того обеспеченной элите насмехаться над политическим равноправием. В последнее время политологи и экономисты все чаще обращаются к цинизму в науке. Наиболее общий класс моделей характеризует отношения группа-политик как имеющие форму подкупа. Лоббизм с этой точки зрения нечто большее. Чем осуществление взаимовыгодного обмена между группой и политиком. В принципе, эта торговля может включать много вещей, но большинство учений рассматривают лоббизм как скрытый договорной обмен избирательными ресурсами, обычно включающий плату за голос. Существует один важный, но до сих пор, тем не менее, несформулированный вопрос: «Если отношения группа-политик строятся на основе негласного договора, что может помешать одному из участников изменить своему слову?» Эта проблема является центральной для многих современных формальных моделей и многих изощренных эмпирических наук их изучающих.. эта работа представляет собой замечательный прорыв в гипотезе о покупке голоса, которая может доказать, что выплаты могут варьироваться от десятков тысяч до миллионов долларов.
Важной отправной точкой явилась разработка Дензо и Мангером модели, в которой политик продает не свой голос, а законодательную услугу, т.е. свое усилие. В обмен законодатель получает выплаты (или электоральные ресурсы). Которые позволяют победить им на следующих выборах. Главным результатом этой модели является предположение об ограниченном влиянии групп концентрированнных интересов на процесс законотворчества, кроме того, модель включает в себя и неорганизованного избирателя. Холл и Вейман так же отказались от договорной модели продажи голосов. Они оспорили гипотезу продажи голосов на теоретической основе, предложив взамен тезис о том, что выплаты не всегда сопутствуют договору между политиком и группой интересов. Построив свои рассуждения на основе статьи Дензо и Мангера, они построили модель для реальных условий фокусировав внимание на влиянии выплат на участие законодателя. Вывод заключается в том, что деньги не стимулируют соглашения группы и политика. Скорее влияние денежных интересов зависит от соглашения. В соответствии с этим условием, на деньги от Комитета политических действий покупается законодательное «время», которое влияет на участие политика в формировании отношения к дотирующей группе. Это навело Холла и Веймана на вывод роли групп интересов в американской демократии куда менее оптимистичный, чем у Дензо и Мангера.
Холл и Вейман протестировали гипотезу «покупки времени», используя данные об участии членов различных комитетов Конгресса в принятии решений, обнаружили денежные факторы им предшествовавшие. Ву подтвердил их выводы, но обнаружил, что лоббизм влияет также. Но взятые вместе, эти два исследования рассматривают только 4 проблемы, но большое число статистических исследований требует дальнейшего развития теории. В противоположность эмпирической литературе посвященной гипотезе «покупки голоса», которая очень обширна и чрезвычайно изощрена, теоретические подтверждения этому чрезвычайно путаные и неясные. Райт, завершая обзор этих исследований, пишет: «не имеет значения, какое сможет привлечь ваше внимание, все равно небудет неоспоримых доказательств, что выплаты КПД имеют прямое и самостоятельное влияние на законодательное поведение членов Конгресса».
Таким образом, в литературе отражены 2 модели подкупа, которые формулируют разные допущения и делают разные выводы. Тем не менее, оба типа определяют причинный механизм, который влияет на политическую позицию законодателя. В первом случае, выплаты повышают ожидаемую полезность от дружественного голосования группы. Во втором, повышает ожидаемую полезность от особого распределения ресурсов.
Лоббизм как убеждение. Одно потенциальное ограничение моделей обмена то, что они неявно моделируют лоббизм. Второй класс моделей трактует лоббизм как весьма важное явление. С этой точки зрения перемещение информации представляет собой суть отношений лоббист-политик. Лоббист собирает дорогостоящую информацию и стратегически распространяет для того, чтобы убедить законодателя изменить их предпочтения. «Получение доступа» Хансена представляет одну из ранних формулировок такого подхода. Главной предпосылкой у Хансена является то, что думающий о переизбрании политик не уверен насчет политических позиций которые обеспечили бы ему переизбрание. Группы концентрированных интересов пользуются сравнительными преимуществами в получении частной информации о мнении электората, и используют их для убеждения политика в том, что их политические эгоистические интересы заключаются в принятии дружественной по отношению к группе позиции. «Лоббисты получают доступ, когда имеют связи в судебной или законодательной элите», - утверждает Хансен. «Они влиятельны потому, что определяют доступность и закрытость информации об этих связях». Проблема в модели Хансена заключается в том, что законодатели имеют стимул нарушить данное слово, а лоббисты имеют стимул обмануть, поэтому законодатель должен беспокоиться о том. Чтобы не быть обманутым.
Эта проблема является центральной в современных публикациях, определяющих лоббизм как игру в условиях асимметричной информации. На основе теории Хансена, эти модели обычно предполагают. Что законодатели стремятся быть переизбранными, поэтому занимают позицию, которая позволяет им надеяться на обретение большей поддержки в их округе. Группы приобретают конфиденциальную, ценную информацию об общественном мнении в округе и предоставляют ее в целях влияния на выбор политики законодателем. Однако, информация, которая нужна законодателям не ограничивается только общественным мнением. Законодатели могут собирать политическую информацию или экспертные оценки, что снижает неопределенности другого рода, а именно, какая политика принесет те или иные результаты. В той или иной интерпретации, мы легко выделим, что политические убеждения законодателя являются непосредственными объектами влияния групп концентрированных интересов. «Стратегическая цель лобби, - делает вывод Райт – изменить убеждения политика». «Точка в которой доступ заканчивается, а влияние начинается –утвеждает он – это точка в которой политик настраивает свои убеждения на основе информации лоббиста».
Маккиссик и Смит так же обращают внимание на роль лобби в изменении убеждений законодателя, но они определили другую стратегию с помощью которой этого добиваются. По их мнению лоббизм можно сравнить с «установлением рамок». Ключевым предположением является то, что обычный законопроект может быть рассмотрен как имеющий множественные атрибуты (справедливость, эффективность, затраты). Лоббисты понимают это и разрабатывают маркетинговые стратегии, не сильно изменяющие позицию законодателя в рамках специфического вопроса. Вернее они пытаются вызвать различные вопросы, такие что делают выбранную ими политику более привлекательной. Базируясь на теории рационального выбора и социальной психологии этот подход является много обещающим. Однако, вплоть до последних работ Маккиссика, он оставался неразработанным с тех пор, как Смит написал свою первую работу посвященную этой теме полтора десятка лет тому назад.
Исследование информации и убеждения помогает достигнуть важного понимания роли лоббистов как поставщиков информации, роли которая подчеркивалась в работах Милбрата и Бауера, Пула, Декстера, но до последнего времени не имело большого значения. До сего дня было всего несколько попыток исследовать модель информационных сигналов эмпирически. Результаты этих исследований обнадеживают, хотя не которые ученые (Баумгартнер и Лич) не так уверены как другие.
3. Проблемы в модели предпочтения среднего.
В итоге, расходы лобби на подкуп и убеждение обнаруживают факт поддержки их главных претязаний. Как будет показано ниже, предлагаемый мною подход опирается на обе традиции, особо на работы Дензо и Мангера . а так же на работы Остина-Смита, Райта и других, которые направили исследования в этой области на информационную роль лобби. Несмотря на это, в рамках данной работы сделан упор на анализ тех моментов, в которых модели предпочтения среднего являются наиболее уязвимыми. Я представляю на ваше рассмотрение закономерности , которые могут быть формальными вне особого класса моделей, несмотря на несоответствие им и проводить в замешательство несоответствием понятий. Наиболее явная проявляющаяся закономерность, противоречащая модели покупки голосов, это стремление групп предоставлять большую часть средств тем законодателям, которые и без того предрасположены поддержать их позицию на иной основе (и с очень высокой вероятностью победы на выборах без дополнительной поддержки).
Второе несоответствие заключается в том, что исторически взносы в Комитет политических действий имеют тенденцию к уменьшению при этом трудно представить, чтобы они могли обеспечить покупку дорогостоящих голосов законодателей. В течение последних 20 лет средние взносы в КД были менее 750 долларов, что составляет крошечную часть средств необходимых для типичного претендента на место сенатора. Даже совокупность взносов от какой-либо отрасли или профессии кажется слишком маленькой для того, чтобы купить голоса, так как во-первых в подавляющем большинстве случаев голосование законодателей существенно предопределено, а во-вторых средства КПД передаются чиновнику, который ведет документацию по голосованиям
Третье противоречие. Если работа лоббиста заключается в том, чтобы предлагать законодателю сделки повышающие вероятность переизбрания, то что делать группам концентрированным интересам, которым нечего предложить в обмен? Например, лобби многих групп общественных интересов не имеют ни КПД, ни существенной поддержки избирателей. Известность этих групп в Вашингтоне существенно выросла за последние несколько десятилетий и многие из них имеют постоянный доступ к членам конгресса. Почему эгоистичные законодатели уделяют им больше времени, чем встреча с избирателями? Ни одна из моделей подкупа не может объяснить столь сильного влияния этих групп.
И наконец последнее противоречие теории – это повсеместное внимание уделяемое на Капитолийском холме информации, анализу, доказательствам и аргументам. В классической теории информация это «деньги в царстве политики» (Бауер, Пул, Декстер, Милбрат). Более современные исследования (Штольцман и Тирни, Вайтман, Райт) приходят к подобным же выводам. Законодатели и их персонал также отмечают, что информация является наиболее востребованной при их взаимодействии с лоббистами (Вайтман). Модели обмена законодатель-группа не так легко приходят к подобным выводам. (Остин-Смит, Райт). Если лоббизм представляет собой обмен, то это и не является необходимым. В модели подкупа, деньги рассматривают как основная идея.
Эмпирические школы начиная с Бауера, Пула, Декстера и заканчивая Хайнаки и Кемпбеллом отмечали, что лоббисты большую часть времени проводят сдавая свои группы. Зачем убеждать уже убежденного? Лоббисты должны сконцентрироваться на еще не принявших решение о голосовании или колеблющихся противниках решения, для которых лучшая, в большем объемебольше, или другая информация могут стать решающими в принятии решения.
Остин-Смит и Райт понимали значимость этих противоречий для теории лоббизма и пытались разрешить их. Используя сигнальную модель с одним законодателем и двумя лоббистами, каждый из которых в состоянии достоверно предсказывать поведение других, Остин-Смит и Райт определили, что иногда лоббисты будут оказывать воздействие на своих союзников с тем, чтобы воспрепятствовать влиянию другой стороны. Так же эта модель подразумевает, что условия для лоббизма со стороны недружественных групп намного более простые, чем для дружественных групп. Следовательно, будет существовать стремление оказать воздействие на союзников, но так же сфера лоббизма будет становиться шире для противников чем для союзников.
Второе противоречие возникает на основе фактов о том, что законодатель избирательно взаимодействует с группами концентрированных интересов, собирая политическую информацию, которая согласуется с их прежней позицией и отказываются от нее если не согласуется. Последние исследователи отмечают, на пример, что анализ, проводимый в целях выбора экономической политики в основном служит орудием в законодательных битвах на других условиях. Если это правда, то информация лоббиста не будет существенно влиять на поведение законодателя. И если группы интересов знают это они вероятно не будут расходовать много денег (на много больше чем тратится на взносы в КД) на лоббизм.
Третье противоречие модели передачи информационных сигналов – кроме как от групп интересов законодатель получает сигналы из большого числа разнообразных источников. Вайтман представил системный анализ информации используемой Конгрессом. Он обнаружил. Что законодатели и их персонал получают связанную с политикой информацию от федеральных агенств, научных организаций и т.п. Почему же законодатели заинтересованы в лоббистах? Почему они используют лобби для получения информации об избирателе? Похоже что у законодателя случаются препятствия при получении информации. Сегодня представители проводят больше времени в округах чем в Вашингтоне, и как показал Фенно, поездки округа дают представителям живую информацию, что дает им ясное представление о настроениях электората. В дополнение следует отметить, что обладают лучшими средствами и лучшими технологиями взаимодействия с электоратом: e-mail, опросы общественного мнения, политические советники и т.п. Поэтому выглядит смешным, что могущественные лоббисты, так же как те кто через КПД предоставляют средства законодателю платят за информацию об электорате из независимых источников. Лоббист, который говорит, что знает больше об электорате чем законодатель должен иметь веские доказательства этого.
Райт утверждает, что лоббисты предоставляют и политическую информацию и информацию об электорате. Однако, он так же отмечает, что лоббисты предоставляют информацию об «законодательном процессе», что можно определить как политическую разведку. Участники лобби зачастую отмечают, что роль лоббиста в рамках политической информационной сети сводится к проведению опросов и предоставлению докладов о состоянии электората законодателю. Как часто это происходит неизвестно. Но теория информационных сигналов только этим не ограничивается. Что может связывать подобного рода информацию и решения законодателя по поводу проводимой политики?
4. Лобби как законодательная субсидия.
Теория передачи информационных сигналов в очередной раз дала толчок к изучению лоббизма, переориентировав внимание на поведение лоббистов как поставщиков информации. Эта роль лобби рассматривалась как безвредная Милбратом и Бауером, Пулом и Декстером, которые делали вывод о этом, на основе того, что лоббисты просто распространяют информацию и поэтому не оказывают никакого влияния. Новый подход к информационной функции лобби поставил это утверждение с головы на ноги. Лоббисты потому и влиятельны, что распространяют информацию.
Подобным образом, обменная модель открытая Дензо и Мангером фокусируют внимание на весьма значительной вероятности того, что группы интересов могут быть заинтересованы в получении от законодателей чего-то иного, чем их голоса. Законодатели иногда тратят драгоценное время и усилия на решение ряда конкретных вопросов.
Моя теория построена на предпосылках обоих групп моделей и в некоторых отношениях согласуется с одним или же двумя из описанных подходов. Но как было показано в предыдущем параграфе, оба подхода порождают аномалии, которые требуют дополнительного изучения. Положительным же моментом является то, что проблема является теоретически полезной. Они толкают нас обдумать вновь наше стандартное знание. В рамках каких теоретических допущений эти аномальные закономерности имеют смысл?
Держа в уме вышеописанные проблемы, я предлагаю альтернативную теорию лоббизма. Хотя она строится на предшествующих исследованиях, но отличается в своих фундаментальных основах. Лобби естественно не является стратегией направленной на изменение позиции и предпочтений законодателя. Скорее это попытка субсидировать законодательные ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Если коротко – лобби воздействует на бюджетную линию законодателя, а не на ее функцию полезности. Этот подход, я утверждаю, прост по форме, реалистичен в предпосылках. Это делает многие из описанных выше эмпирических противоречий не только менее противоречивыми, но полностью предсказуемыми.
Теория базируется на 3 предпосылках, все из которых основываются на нашем общем представлении о деятельности Конгресса США. Первая - законодатель, чтобы иметь существенный вес в политике должен активно в ней участвовать. Это значит, он должен участвовать или иным способом затрачивать «усилия» на осуществление законодательного процесса. Иные «усилия» по влиянию на политику включают подготовку предложений – предлагают законопроекты, поправки, изменение формулировок и т.п. Они строят (и разрушают) коалиции, занимаются процедурными маневрами (назначения в комитеты, манипуляция повесткой дня). И конечно борются за голоса. Ключевой свойством этих деятельности, за исключением последнего, является то, что они придает политику ценность, политический вес, значимость.
Вторая предпосылка – в любом периоде каждый политик заботится в одно и тоже время о нескольких видах политики, и о некоторых видах, больше чем о других. Выбирая продвигаемую политику, они согласуют свои предпочтения о положительных результатах в различных областях. Один политик оценивает политику контроля за вооружениями выше чем политику ограничения роста цен на с/х продукцию. Другой моет больше ценить ограничение роста цен, чем ограничение вооружений. И каждый из них может оценивать прививки детям ниже чем каждую из этих двух.
Третья предпосылка – ресурсы законодателей ограничены. У политиков ограничено время, персонал, информация и др. Следовательно они не могут одновременно осуществлять все виды деятельности, которые должны обеспечить успех всех направлений политики, которые они и их избиратели поддерживают. Поэтому они устанавливают приоритеты.
Основные моменты данной теории могут быть представлены в рамках понятий микроэкономики известных даже первокурсникам из курса микроэкономики. В общих словах, это модель 2 законодателей и лоббиста, который заинтересован в решении вопроса, который они хотели бы разрешить. Решит вопрос в контексте модели означает, что законодатели приближают существующую политику к предпочитаемой ими. Или это может означать, что они увеличивают вероятность подобного изменения политики. В качестве иллюстрации используем случай установления более жестких норм загрязнения воздуха, изменение которых обозначено на горизонтальной оси на графике 1 как Pa.
Но законодатель заботится о чем-то большем, чем чистый воздух. Вертикальная ось отражает изменение достигнутое законодателем в рамках других направлений политики (таких, как контроль за вооружением, высокими ценами на с/х продукцию, прививками детям). Проблема заключается в том, что он обладает ограниченным объемом законодательных ресурсов, который представлен на рисунке бюджетной линией В на рисунке 1. Следовательно он не может существенно потратиться на реализацию всех интересующих его направлений политики.
Какие же законодательные ресурсы обеспечивает законодатель? В этом вопросе я опираюсь на теорию передачи информационных сигналов, которая все самые важные ресурсы объединяет понятием «информация». Как я уже отмечал, один тип информации касается интересов и мнений избирателей. Согласно этой теории и моим предпосылкам – это кривая U на рисунке. Тесно связано с этим предоставление лоббистом 2 других видов информации. Первый включает политические идеи, информацию или экспертное мнение. Лоббисты обычно имеют детальную информацию о существующих на данный момент представлениях и предлогаемых направлениях политики в интересующей их политической области. Они собирают, анализируют, обобщают в политически применимой форме информацию о достоинствах политики, которую отстаивает группа. Второй тип информации – это политическая разведка. Лоббисты отслеживают деятельность правительства, которая оказывает влияние на группу. Они также стремятся быть хорошо спозиционированными внутри «информационной сети», что позволяет им осуществлять политическую разведку относительно позиций других субъектов (прежде всего других законодателей), статуса и шансов различных иных предложений, и так далее. Стоит иметь в виду, что с точки зрения этих двух видов информации, группы общественных интересов без какой-либо электоральной поддержки стремятся обладать теми же фондами, что и частные группы.
В рамках теории субсидии, лоббист сначала отбирает законодателя который уже имеет позицию и верования подобные его же. Затем он определяет законодателей, которые уже работают на себя самих в направлении групповой цели, что делает их ресурсы менее ограниченными. Затем лоббисты субсидируют предприятие законодателя. Он предоставляет данные для формулировки предложений, рассмотрения альтернатив, заключения сделок, представляет аргументы, определяет стратегию или иным способом помогает законодателю осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения.
Предпочтения законодателя i в этой модели отражаются в готовности нести издержки (временем и усилиями) по формированию более жестких норм загрязнения воздуха по сравнению с другими направлениями политики. Это отражает кривая безразличия Ui. Для целей исследования можно принять Ui как функцию от интересов избирателей. Законодатели должны желающими тратить время на проблемы, которые заботят избирателей. Точка касания (pa,po) бюджетной линии и Ui - оптимальное распределение времени законодателя i. Он не сможет сделать ничего большего при наличии имеющихся ресурсов.
Введем в нашу модель лоббиста. Лоббисты отличаются от законодателей своей специализацией на решении одной интересующей их проблемы и обладают значительными ресурсами для ее решения. Проблема лоббистов заключается в невозможности прямого участия в принятии решений в сфере законодательства. Ресурсы лоббиста, чтобы стать значимыми должны быть реализованы через тех, кто имеет возможность участвовать в принятии этих решений. Эту реализацию я называю субсидированием. Лоббисты обеспечивают связанными с законотворчеством ресурсы законодателя, и тем самым смещают его бюджетную линию вправо. Оптимум законодателя тем самым увеличивается.
график 1.
Основной формой субсидии выступает простой грант или изменение «дохода», влияние которого отражено на графике 1. В контексте нашего исследования грант означает возможность использовать дополнительный персонал. Грант смещает бюджетную линию параллельно из B в B´.законодатель распределяет небольшую часть времени «дополнительного персонала» на поддержку ужесточения норм загрязнения воздуха (pa’- pa), а большую часть его (po’- po) использует на достижение других политических задач. Очевидно не будет эффективным для лоббистов чистого воздуха, использование их субсидий на решение других проблем. Таким образом им выгодно (а возможно именно из-за них), что практика «подмены» персонала законодателя рассматривается как неэтичная. Некоторые формы подобной практики могут все еще существовать сегодня. Например, лоббисты по найму, которые представляют большое число клиентов могут за небольшой процент помочь в содействии законодателю. Бимбаум выделяет несколько способов какими лоббисты этого добиваются.
В реальности лоббисты стремятся не играть подобной роли. В отличии от законодателей они стремятся специализироваться на время в одной области политики и представлять информацию или содействие только в рамках данной области. Более того, ресурсы соответствующих лоббистов редко заменяемы, т.е информация лоббистов не может быть обменяна как библиотечная книга на информацию из другой сферы. Лучшим аналогом лоббизма, в рамках теории гранта, является ваучерная система. Она используется только в рамках одной сферы. Если ограничение работает как должно (т.е лоббист может быть уверен в том, что вся информация и работа, которую он осуществляет будет дополнительной к тому, что уже затрачено) новая бюджетная линия будет выходить из точки на оси ординат (кривая B) но с изломом в точке b, где смещается горизонтально вправо от B точку b¢¢. Однако, в реальном мире трудно избежать эффекта замещения в ваучерных программах. Если группа обеспечивает 8 часов специализированного труда, помощник избираемого политика который занимается этими вопросами может сократить время, что он тратит на решение данного вопроса и переключиться на другие.
Один способ минимизировать эффект замещения заключается в ограничении и сбалансировании гранта. Получатель гранта должен убедить в наличии достаточных у него ресурсов. К несчастью (для жертвователя) эффективность обеспечения баланса также может быть подвержена эффекту замещения. Получатель может завысить долю выделенных ресурсов, которые он планировал затратить на решение вопроса самостоятельно. Это заставляет обратить внимание на важную и объективно общую особенность отношений лоббист-законодатель. Скажем, например, что лоббист подает политикам идеи на счет поправок или хороший материал для выступлений. Политики любят слушать, то, что им говорят они принуждают своих помощников оставить прежнее направление работ и совместно с лоббистами работать над выработкой подходящего решения. Что в результате? Распределение законодателя смещается из точки b в b′′′, а в итоге достигнуты большие усилия по утверждению более строгих норм загрязнения воздуха (pa’’’ - pa>0), но меньше усилий тратится на достижение альтернативных целей (po’’’ - po<0). Кода персонал политика оставляет свое дело, от чего-то приходится отказываться – это те цели, что находятся далеко внизу списка приоритетов на которые у ассистента ранее оставалось время, а теперь нет. Я все-таки подозреваю, что даже в этом случае замещение случается. Будучи зависящей от взаимодействия эффектов дохода и замещения, распределение может быть любой точкой на линии b΄b′′′. Точка b′′ будет новой точкой распределения если ограничение ресурсов будет работать, а сбалансирование ресурсов нет. Три эффекта сходны в том, что они обеспечивают ужесточение норм загрязнения воздуха как результат субсидии. Нормативные последствия могут совершенно отличными, однако к этому мы вернемся в заключении.
график 2.
К счастью лоббист обладает информацией и может ее предоставить законодателю. Как мы отметили выше, лоббисты не единственные источники информации. Законодательные предприниматели получают информацию широкого числа внешних источников, включая агентства (исполнительная власть), избирателей, агентств в Конгрессе, неправительственных политических организаций. Но из всех них лоббисты обеспечивают 2 дополнительные услуги. Первая, они суммируют и обрабатывают информацию в политически пригодной форме, по вопросам в которых законодатель и лоббист согласны. Вторая, они помогают законодателю в подготовке законопроектов, поправок, написании речей, планировании стратегии, отношениях с другими службами – со всем тем, на что у политиков и их персонала не хватает времени или компетенции. В нашей модели лоббист предлагает только такое содействие. Они субсидируют информационные и трудовые затраты связанные с законодательными усилиями. Милбрат сказал, что они выступают как «дополнение к персоналу».
5. Выводы.
Как я описал выше, модель лоббизма как субсидии законодателю очень проста. Однако, она позволяет сделать ряд характерных выводов. Если рассматривать лоббизм как вид законодательной субсидии то,
Лоббисты будут лоббировать интересы своих союзников. Лоббисты чистого воздуха будут субсидировать законодателей, от которых они ожидают использования дополнительных ресурсов в целях установления более жестких норм регулирования. То что было нетипичным в свете большинства предыдущих теорий, становится предсказуемым в рамках теории субсидий.
Лоббисты будут лоббировать интересы тех союзников, кто больше сходен с ними во взглядах. Если это является неприемливым для теории покупки голосов и убеждения, то это имеет место в нашей модели, потому, что предельный коэффициент использования ресурсов больше для законодателей, чей оптимальный набор включает больше усилий на реализцию интересующего лоббиста направления.
Лоббисты не лоббируют интересы врагов. Они менее всего хотят субсидировать тех, кто будет работать против них. Субсидии не работают в обратном направлении. Нельзя «де-субсидировать» (обложить налогом) офис законодателя, короче говоря, похитить его персонал.
Лоббисты редко лоббируют интересы «сидящих в округах» политиков. По определению лоббист не может быть уверен будет грант предоставленный такому политику использован на благо или во вред группе. Лобисты имеют стимул субсидировать некоторых из «сидящих в округах», кто поддерживает их линию, но т.к. предельный коэффициент использования ресурсов для целей группы очень низок, они не являются выгодными партнерами.
Лобби увеличивает участие или усилия союзников. Эта гипотеза и последующая связаны с основной гипотезой Хола и Веймана.
Лоббирование интересов «сидящих в регионах» или врагов (в случае если это происходит) не увеличивает их соучастия.
Законодатели предоставляют доступ группам общественных интересов даже если они не имеют связанных с переизбранием активов. Потому что лоббисты могут предоставлять политическую информацию, осуществлять политическую разведку и законодательное содействие полезное усилиям политика в Вашингтоне даже если они не могут помочь в переизбрании
Лоббирование группами общественных интересов без связанных с переизбранием активов увеличивает участие или усилия союзников. Однако этого не происходит, группы общественных интересов могут балансировать влияние групп частных интересов и поэтому снижают искажения в общей картине, которое критиковал Макконелл. Группы которые более способны оплачивать издержки по получению информации, политическому анализу, и лоббированию продвинутся еще больше, как бы успешны они небыли в финансировании кампании.
В качестве вывода следует отметить одну вещь относительно модели законодательной субсидии. Обман и измена своему слову не являются проблемами в данной модели. Лоббист отбирает тех законодателей, которые уже хотят то, что они хотят и верят в то, во что верят. Законодатель в свою очередь выбирает группу которая стремится к тому же, что и он поэтому они свободно соглашаются и не нужен ни контроль ни принуждение. Они отстаивают дело группы не как ее агенты, а как свои собственные. Конечно не все группы лобби делятся с законодателями своими стремлениями 9может существовать неуверенность по поводу того, к чему они стремятся). Что делать законодателю в таком случае? Выборочно слушать их, используя информацию если она согласуется с его основной позицией. И опять проблема теории предпочтения среднего становится не столь сложной и необъясняемой.
6. Заключение
Эмпирическая литература о лоббизме велика и зачастую внутренне противоречива. В тоже время, теоретическая литература на эту тему эклектична и дает неточное руководство для последующих эмпирических исследований. Сравнение практики и теории дает начало ряду несоответствий. Эмпирическое факты слишком двусмысленные. А закономерности не столь явные. Однако, противоречия могут быть теоретически полезными. Они побуждают нас обдумать вновь наше общее представление в какого рода теоретической сфере эти модели могут иметь смысл?
Моя теория предлагает необходимость представить концепцию лоббизма в простых, но фундаментально иных терминах – скорее как субсидию нежели как убеждение или подкуп. Этот подход помогает разрешить большое число противоречий и обладает потенциалом для объединения характерных черт дающих объяснение непротиворечивым результатам прежних исследований. Как здесь отмечалось, проблема остается неразработанной. Другие исследователи будет несомненно отмечать противоречия теории субсидии, которые я не отметил здесь. Я обсудил всего несколько возможных вариантов модели, которых заложена основа для изменения выводов, которые я получил.
Я также надеюсь, что модель субсидии поможет нам понять нормативные последствия лоббизма. Как я отметил вначале, рост частного влияния на общественные дела вечный объект внимания при изучении и реформировании демократических институтов. Рыночная экономика создает неравенство индивидов в частной сфере. Демократическое государство требует равенства людей в общественной сфере. А мы хотим, чтобы эти два принципа мирно сосуществовали. Существующая тенденция наиболее ярко проявляется в неравенстве групп при финансировании избирательных кампаний в Конгресс. Также это наблюдается в неравенстве ресурсов используемых при лоббировании. Некоторые могут позволить усилия по лоббированию стоимостью в миллионы долларов, иные лишь незначительные суммы денег, если вообще участвуют в нем.
Теория лоббизма как субсидии законодателю позволяют сделать 2 объективных вывода. Первый: группы делают возможным для законодателя осуществлять свои функции более эффективно. Это печальный факт, что члены Конгресса не имеют достаточно времени, чтобы более решительно отстаивать интересы избирателей. Лоббисты увеличивают ресурсы, которые использует законодатель на благо избирателей. В этом отношении лоббисты выгодны законодателю т.к. повышают эффективность его деятельности. Я утверждаю, что общественные как и частные группы способны на это. Возможно, это означает, что дискуссия о силе частных групп завершена.
С другой стороны, субсидии помогают законодателю представлять те интересы, на которые в противном случае не осталось бы времени.
Ainsworth, Scott H. and Itai Sened. 1995. "Lobbying Allies in Congress." Working paper.
Arnold, R. Douglas. 1990. The Logic of Congressional Action. New Haven : Yale University Press.
Austen-Smith, David. 1993. "Information and Influence: Lobbying for Agendas and Votes." American Journal of Political Science 37:799-833.
Austen-Smith, David. 1996. “Interest Groups: Money, Information and Influence,” in Dennis Mueller, ed., Perspectives on Public Choice. Cambridge : Cambridge University Press.
Austen-Smith, David and John R. Wright. 1992. "Competitive Lobbying for a Legislator’s Vote." Social Choice and Welfare 9:229-257.
Austen-Smith, David and John R. Wright. 1994. "Counteractive Lobbying." American Journal of Political Science. 38:25-44.
Austen-Smith, David and John R. Wright. 1996. "Theory and Evidence for Counteractive Lobbying." American Journal of Political Science. 40:543-64.
Baldwin, Robert E. and Christopher Magee. 1998. “Is Trade Policy For Sale ? Congressional Voting on Recent Trade Bills.” Unpublished paper. University of Wisconsin-Madison.
Baumgartner, Frank R. 1999. “Collaborative Research on Lobbying,” National Science Foundation Award, SES-9905195.
Baumgartner, Frank R. and Beth L. Leech. 1996. "The Multiple Ambiguities of Counteractive Lobbying." American Journal of Political Science. 40:52 1-542.
Baumgartner, Frank R. and Beth L. Leech. 1998a. Basic Interests: The Importance of Groups in Politics and in Political Science. Princeton : Princeton University Press.
Baumgartner, Frank R. and Beth L. Leech. 1998b. “Federal Lobbying Disclosure: An Early Report,” paper presented at the annual meetings of the Midwest Political Science Association, Chicago , IL .
Bauer, Raymond A., Ithiel de Sola Pool, and Lewis A. Dexter. 1963. American Business and Public Policy: The Politics of Foreign Trade. New York : Atherton Press.
Berry , Jeffrey M. 1977. Lobbying for the People. Princeton : Princeton University Press.
Berry , Jeffrey M. 1997. The Interest Group Society, 3rd ed. New York : Longham.
Binder, Sarah A. and Steven S. Smith. 1997. Politics or Principle? Filibustering in the United States Senate. Washington DC : Brookings Institution Press.
Birnbaum, Jeffrey H. 1992. The Lobbyists. Times Books.
Brownars, S.G., and J.R. Lott. 1997. “Do Campaign Donations Alter How a Politician Votes? Or, Do Donors Support Candidates Who Value the Same Things That They Do?” Journal of Law and Economics, 40: 317-350.
Browne, William P. 1995. Cultivating Congress: Constituencies, Issues, and Interests in Agricultural Policymaking. Lawrence , KS : University of Kansas Press.
Burgin, Eileen. 1991. “Representatives’ Decisions on Participation in Foreign Policy Issues.” Legislative Studies Quarterly 16: 521-546.
Chappell. H.W., Jr. 1982. Campaign Contributions and Congressional Voting: A Simultaneous Probit-Tobit Model. Review of Economics and Statistics 64:77-83.
Cox, Gary and Mathew D. McCubbins. 1993. Legislative Leviathan. Chicago IL : University of Chicago Press.
Deardorff, Alan V. and Richard L. Hall. 1998. "Explaining the Role of Interest Group Lobbyists in United States Trade Policy." Paper presented at the Workshop on Trade Policy and the Public Interest, Ann Arbor , Michigan .
Deering, Christopoher and Steven Smith. 199? Committees in Congress. Washington DC: CQ Press.
Denzau, Arthur and Michael Munger. 1986. "Legislators and Interest Groups: How Unorganized Interests Get Represented." American Political Science Review 80:89-106.
Dexter, Lewis Anthony. 1987 (1969). How Organizations are Represented in Washington. Lanham, MD: University Press of America.
Evans, Diana. 1986. “Contributions and Roll Call Voting: Conditional Power.” In A. Cigler and B. Loomis, eds. Interest Group Politics, 3rd Ed.
Evans, Diana. 1991. "Lobbying the Committee: Interest Groups and the House Public Works and Transportation Committee." In Interest Group Politics, 3rd ed. Allan Cigler and Burdett Loomis, eds. Washington , DC : CQ Press.
Evans, C. Lawrence. 1989. “Influence in Congressional Committees: Participation, Manipulation, and Anticipation.” In Christopher Deering, ed., Congressional Politics. Chicago : Dorsey Press.
Evans, C. Lawrence. 1991. Leadership in Committees. Ann Arbor : University of Michigan Press.
Etzioni, Amitai. 1984. Capital Corruption: The New Attack on American Democracy. New York : Harcourt, Brace, Jovanovich.
Fenno, Richard F., Jr. 1973. Congressmen in Committees. Boston : Little, Brown.
Fenno, Richard F., Jr. 1978: Home Style. House Members in their Districts.
Freindreis, J.P. and R.W. Waterman. 1985. “PAC Contributions and Legislative Behavior: Senate Voting on Trucking Deregulation.” Social Science Quarterly 66: 410-22.
Greene, William H. 1997. Econometric Analysis. New Jersey : Prentice Hall.
Grenzke, Janet M. 1989. “Shopping in the Congressional Supermarket: The Currency Is Complex.” American Journal of Political Science. 33:1-24.
Groseclose, T. 1996. An examination of the market for favors and votes in congress. Economic Inquiry, 34:2: 320-340.
Hall, Richard L. 1996. Participation in Congress. New Haven : Yale University Press.
Hall, Richard L. and Frank Wayman. 1990. "Buying Time: Moneyed Interests and the
Mobilization of Bias in Congressional Committees." American Political Science Review. 84:797-820.
Hall, Richard L. and Kris Miler. 1999. “Interest Group Subsidies to Legislative Overseers,” paper presented at the annual meetings of the APSA, Atlanta , GA.
Hansen, John Mark. 1991. Gaining Access: Congress and the Farm Lobby, 1919-1981. Chicago: University of Chicago Press.
Heinz, John P., Edward O. Laumann, Robert L. Nelson, b and Robert H. Salisbury. 1993. The Hollow Core: Private Interests in National Policymaking. Cambridge : Harvard University Press.
Hojnacki, Marie. 2000. “The Multifaceted and Dynamic Process of Direct Lobbying.” Paper prepared for delivery at the Annual Meeting of the Robert Wood Johnson Scholars in Health Policy Research, Aspen CO. May 23-25.
Hojnacki, Marie and David Kimball. 1998. "Organized Interests and the Decision of Whom to Lobby in Congress." American Political Science Review 92:775-790.
Hojnacki, Marie and David Kimball. 1999. "The Who and How of Organizations" Lobbying Strategies in Committee." Journal of Politics 61:999-1024.
Jackson , Brooks . 1988. Honest Graft. New York : Knopf.
Jones, Bryan D. 1994. Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics: Attention, Choice, and Public Policy. Chicago: University of Chicago Press.
Jones, Bradford S. and Michael E. Sobel. 2000. “Modeling Direction and Intensity in Semantically Balanced Ordinal Scales.” American Journal of Political Science 44:174-185.
Keim, G. and A. Zardkoohi. 1988. “Looking for Leverage in PAC Markets: Corporate and Labor Contributions Considered.” Public Choice 58:21-34.
King, David C. 1994. “The Nature of Congressional Committee Jurisdictions.” American Political Science Review. 88:48-62.
Kollman, Ken. 1998. Outside Lobbying. Princeton , NJ : Princeton University Press.
Kuhn, Thomas S. 1970. The Structure of Scientific Revolutions. 2nd ed. Chicago: The University of Chicago Press.
Lewis, Charles. 1998. The Buying of Congress. New York: Avon Books.
Lohmann, Susanne. 1995. “Information, Access, and Contributions. A Signaling Model of Lobbying.” Public Choice 85: 267-84.
Lohmann, Susanne. 1998. “An Information Rationale for the Power of Special Interests.” American Political Science Review, 94: 4: 809-827.
Lowi, Theodore. 1969. The End of Liberalism. New York : Norton.
Matthews, Donald R. 1973. U.S. Senators and Their World. New York: W.W. Norton & Company Inc.
McCarty, Nolan and Lawrence Rothenberg. 1995. American Journal of Political Science.
McCarty, Nolan and Lawrence Rothenberg. 1999. Unpublished paper.
McConnell, Grant. 1966. Private power and American democracy. New York : Knopf.
McFarland, Andrew S. 1984. Common Cause: Lobbying in the Public Interest. Chatham, NJ: Chatham House.
McFarland, Andrew S. 1992. “Interest Groups and the Policymaking Process: Sources of Countervailing Power in American.” In Mark P. Petracca, ed., The Politics of Interests: Interest Groups Transformed.” Boulder , CO : Westview Press.
McKissick, Gary J. 1995. "Interests, Issues, and Emphases: Lobbying Congress and the Strategic Manipulation of Issue Dimensions." Presented at the annual meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago , IL.
Milbrath, Lester. 1963. The Washington Lobbyists. Chicago: Rand McNally.
Mitchell, William and Michael Munger. 1991. "Economic Models of Interest Groups: An Introductory Survey." American Journal of Political Science, 35:512-546.
Morton, Rebecca and Charles Cameron. 1992. Elections and the theory of campaign contributions: A survey and critical analysis. Economics and Politics, 4:1: 79-108.
O’Donnell, Frank. 1981. “Managing Legislative Time.” In C. Galvin McKenzie edited volume.
Peterson, Mark. A. 1994. “Congress in the 1990s: From Iron Triangles to Policy Networks.” In James A. Marone and Gary S. Belkin, eds. The Politics of Health Care Reform. Durham : Duke University Press.
Potters, Jan and Frans van Winden. 1996. “Models of Interest Groups: Four Different Approaches”. In Collective Decision-Making: Social Choice and Political Economy. Norman Schofield, ed. Boston : Kluwer.
Price, David E. 1972. Who Makes the Laws? Cambridge MA : Schenkman.
Rasmussen, Eric. 1993. "Lobbying When the Decisionmaker Can Acquire Independent Information." Public Choice 77:899-913.
Riker, William.1986. The Art of Political Manipulation. New Haven: Yale University Press.
Rothenberg, Lawrence. 1992. Linking Citizens to Government: Interest Group Politics at Common Cause. New York : Cambridge University Press.
Salisbury , Robert H. and Kenneth A. Shepsle. 1981a. "Congressional Staff Turnover and the Ties-That-Bind." American Political Science Review. 75:381-396.
Salisbury , Robert H. and Kenneth A. Shepsle. 198 lb. "U.S. Congressman as Enterprise." Legislative Studies Quarterly. 4:559-576.
Schattschneider, E.E. 1960. The Semisovereign People: A Realist's View of Democracy in America . New York: Holt, Rinehar, and Winston.
Schlozman, Kay and John Tierney. 1986. Organized Interests in American Democracy. New York : Harper and Row.
Sinclair, Barbara. 1989. The Transformation of the U.S. Senate. Baltimore: Johns Hopkins.
Smith, Richard A. 1984. "Advocacy, Interpretation, and Influence in the U.S. Congress." American Political Science Review. 78:44-63.
Smith, Richard A. 1995. "Interest Group Influence in the U.S. Congress." Legislative Studies Quarterly. 20:89-139.
Smith, Steven S. 1989. Call to Order: Floor Politics in the House and Senate. Washington , DC: Brookings Institution.
Stratmann, Thomas. 1991. “What Do Campaign Contributions Buy? Deciphering Causal Effects of Money and Votes. Southern Economic Journal 57:606-620.
Stratmann, Thomas. 1992. “Are Contributors Rational: Untangling Strategies of Political Action Committees.” Journal of Political Economy 100: 647-664.
Stratmann, Thomas. 1998. “The Market for Congressional Votes: Is Timing of Contributions Everything?” Journal of Law and Economics, 41:85-113.
Thompson, Dennis F. 1995. Ethics in Congress. Washington , D.C. : Brookings Institution.
Tversky, Amos and Daniel Kahneman. 1981. The Framing of Decisions and the Psychology of Choice. Science, 211: January 30: 435-58.
Weingast, Barry. 1989. “Floor Behavior in the U.S. Congress: Committee Power Under the Open Rule. American Political Science Review. 83:795-815.
Weingast, Barry, and William Marshall. 1988. “The Industrial Organization of Congress.” Journal of Political Economy 96:132-163.
Whiteman, David. 1985a. “The Fate of Policy Analysis in Congressional Decision Making: Three Types of Use in Committees.” Western Political Quarterly 38: 294-311.
Whiteman, David. 1985b. “Reaffirming the Importance of Strategic Use: A Two-Dimensional Perspective on Policy Analysis in Congress.” Knowledge 6:203-224.
Whiteman, David. 1995. Communication in Congress. Lawrence : University Press of Kansas.
Wright, John R. 1985. PACs, Contributions, and Roll Calls: An Organizational Perspective. American Political Science Review, 79: 400-414.
Wu, Abraham H. 1994. “Contributions, Lobbying, and Participation.” Unpublished manuscript. Stanford .University.